國外流浪兒童的預防與救助

華東師范大學教育學系 楊光富

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內(nèi)容摘要：流浪兒童遍布于世界各地，各國政府積極采取各種措施加以預防與救助。通過頒布法律法規(guī)，預防流浪兒童的產(chǎn)生，同時對教唆乞討者加以重罰；注重發(fā)揮民間組織的作用，而政府職責重在管理及政策的制定；通過開設救助電話、提供基本生活品和臨時居所、免費教育和培訓等形式，盡快讓兒童回歸社會；注重對家庭暴力的干預及家庭困難的援助，真正從源頭上杜絕流浪兒童的產(chǎn)生。

關鍵詞：流浪兒童；預防與救助；國外主要國家；比較

在春節(jié)期間，微博上“隨手拍照，解救乞討兒”成為最熱門的話題，引發(fā)了人們對流浪兒童的關注。其實，流浪兒童的身影幾乎遍及世界各地的每一所城市，即使在歐美發(fā)達國家也不例外。據(jù)聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）保守估計，全球流浪兒童的總數(shù)至少在1000萬以上。^[1] 面對龐大的流浪兒童群體，各國政府都積極應對，其措施也呈現(xiàn)出不同的特色。

一、頒布相關法律法規(guī)，預防流浪兒童的產(chǎn)生

面對流浪兒童問題，各國政府都采取了各種各樣的措施加以應對，其主要的一項措施就是通過頒布相關法律法規(guī)，預防流浪兒童的產(chǎn)生并保護其合法的權(quán)益。

（一）預防流浪兒童違法問題的產(chǎn)生

早在1993年，俄政府就頒布了《俄羅斯流浪兒童預防性原則綱領》，預防流浪兒童的產(chǎn)生。1999年，俄政府又頒布了《預防流浪兒童和未成年人犯罪法》。2002年10月，俄政府頒布了俄羅斯兒童整體綱要（2003~2006年），預防流浪兒童產(chǎn)生的舉措操作性更強。如該綱要中的“預防流浪兒童的違法”規(guī)定：（1）匯總流浪兒童的信息；（2）建立流浪兒童的電子信息系統(tǒng)并計算出需要實施幫助的人數(shù)；（3）支持俄羅斯聯(lián)邦關于建立統(tǒng)一的救助制度和家庭的措施(2006年之前)；（4）鞏固300多家預防流浪兒童違法機構(gòu)的物質(zhì)基礎；（5）將接受救助的兒童的數(shù)量提高三分之一；（6）擴大和提高為流浪兒童服務的質(zhì)量。^[2] 從該綱要中可以看出，它不僅促進了社會救助流浪兒童措施的完善，更重要的是從源頭上預防流浪兒童違法問題的產(chǎn)生，其實國外的立法都體現(xiàn)出這樣的一個特點。

（二）嚴禁流浪兒童的街頭乞討

國外很多國家或城市禁止兒童街頭乞討。2008年6月，奧地利首都維也納頒布法律禁止兒童單獨或成人陪伴在街頭乞討。法案規(guī)定，只要是攜帶或利用兒童進行乞討，不論什么形式和原因都屬于違法行為，違法者將視情節(jié)被處以最高700歐元的罰款或受到拘留一周的嚴處罰。^[3] 針對流浪兒童保護工作，菲律賓國會專門通過了《反流浪法案》（Anti-VagrancyLaw），不允許人們在街頭流浪。菲律賓政府還以總統(tǒng)公告的形式，要求所有的政府組織和非政府組織投入到保護流浪兒童的工作中。

目前，美國大約有13個州在法律法規(guī)中明文禁止乞討。除此之外，美國許多的大城市都有禁止或限制公共場所乞討的法規(guī)。如紐約州刑法規(guī)定：“任何人在公共場所基于乞討的目的逗留或閑逛即為有罪?！?sup>[4] 美國很多州，如洛杉磯、西雅圖對攻擊性乞討是禁止的。[5]

（三）對教唆兒童乞討者加以重罰

美國有兒童保護協(xié)會主要工作是對教唆兒童的乞討者加以重罰。只要18歲以下兒童乞討，第一次警告家長并留記錄，全國聯(lián)網(wǎng)可查，第二次兒童協(xié)會和警察就來帶走并起訴家長，其結(jié)果是大人進監(jiān)獄，孩子交給臨時領養(yǎng)家庭，這有效地遏制了流浪兒童的產(chǎn)生。

2000年，印度頒布的《青少年司法法案》（JuvenileJudicial Act 2000)也加強了對雇傭兒童從事乞討者以及教唆兒童犯罪的懲罰，如法案第24款規(guī)定，對雇傭青少年和兒童乞討的的除罰款外，將處于3年以內(nèi)監(jiān)禁；對教唆青少年和兒童犯罪的除罰款外，還將處以1年的監(jiān)禁。^[6]

二、發(fā)揮民間組織的作用，政府重在政策制定及監(jiān)督

20世紀70年代末，在“新公共管理運動”背景的影響下，西方很多國家將原來由政府公共部門提供的公共服務以委托等方式轉(zhuǎn)交給民間公益組織。而政府的基本職能就在于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行，對流浪兒童的管理也不例外，其主要特點是重視發(fā)揮民間組織的作用，而政府重在政策制定及監(jiān)督。

（一）政府部門重財政支持及政策制定上

在流浪兒童的管理方面，各國政府重在政策的制定上，正如文章第一部分所闡述的那樣，不管歐美發(fā)達的資本主義國家，還是發(fā)展中國家，都制定了各種法律法規(guī)。如英國政府將主要精力放在流浪兒童救助政策的研究與監(jiān)督管理之上，而救助的具體工作多由民間公益組織來承擔。政府在民間公益組織參與救助的程序上采取監(jiān)督——評估——資助環(huán)型管理措施，有效地激發(fā)和調(diào)動了民間公益組織參與流浪兒童工作的主觀能動性。除了政策制定及監(jiān)督外，政府還對民間慈善組織提供財政支持。

（二）民間組織發(fā)揮政府不可替代的作用

面對龐大的流浪兒童群體，各國政府不堪重負，這為民間組織提供服務留下了空間，然而，即使政府能夠提供服務，民間組織依然有它的優(yōu)勢和存在的價值。如民間組織沒有官僚主義，工作效率更高；以幫助政府減輕負擔，節(jié)省開支；更加貼近弱勢群體；還有助于提高公民參與意識、公益意識，進而促進公民對社會事務的有序參加。

因此，幾乎各國都有民間慈善組織開展流浪兒童的救助工作。如英國在18世紀初就有教會組織開設“免費學校”、“貧兒學?！?、“乞兒學?！薄ⅰ傲鲃訉W?！?，為流浪兒童提供免費的教育。成立于1919年的英國救助兒童會（Save TheChildren）在開展活動時，注重與社區(qū)、省級政府部門以及中央的合作，在英國民眾中享有很高的聲譽，是個家喻戶曉的慈善機構(gòu)。再如美的“全美無家可歸者聯(lián)盟”（the National Coalition for theHomeless）專為為無家可歸者提供無償服務，這些組織起到了很好的輔助與監(jiān)督作用。

這些民間慈善組織的經(jīng)費除了政府撥款外，絕大多數(shù)來自社會的捐贈。如菲律賓現(xiàn)在已有超過300家的非政府組織實施了流浪兒童保護項目，其資金大部分來自民眾的捐贈及國外基金會的資助。

（三）加強與國際慈善組織的合作

各國政府都積極爭取外援，爭取同國際組織以及其他國家的政府民間組織進行多方面合作，不僅獲得了有力的資金支持，還在救助形式、預防措施、行為轉(zhuǎn)變和技能培訓等方面獲得了有益的幫助和指導，引進了新理念，新方法，取得了較好的成效。

如越南政府與聯(lián)合國兒基會合作，在河內(nèi)、胡志明市等大城市就流浪兒童、貧困兒童等問題與當?shù)卣献?，開展了諸多形式不同、內(nèi)容不同，但目標相同的救助合作項目，項目涉及社區(qū)預防、干預、宣傳教育、咨詢輔導和技能培訓等。

1997年，蒙古與英國救助兒童會簽訂協(xié)議，共同創(chuàng)辦救助保護兒童項目。在兩年多的時間里，救助兒童會在蒙古的烏市、喬市和其它地區(qū)共創(chuàng)辦了10個中心和庇護所。20世紀90年代中后期，蒙古天主教會在烏市等地創(chuàng)辦的救助兒童中心，先后得到了德國天主教會的支持。丹麥民間組織在蒙古也建立了丹莫斯林中心及家庭支持項目。[7]

這種合作關系發(fā)揮了民間公益組織在流浪兒童救助中的資源優(yōu)勢，使得民間公益組織既可以獨立的實施流浪兒童的救助活動，也可以參與政府實施的流浪兒童救助項目，改進救助政策的制定，提高服務的水準。

三、援助方式形式多樣，讓兒童盡快回歸社會

國外預防與保護流浪兒童的方式豐富多樣，如開設救助電話，為流浪兒童提供日用品和藥物的臨時救助，為他們提供行為矯正和心理輔導，盡快讓兒童回歸社會，其救助理念經(jīng)歷了一個從控制為主到服務為本的明顯轉(zhuǎn)變。

（一）設立救助熱線電話

幾乎國外所有的國家都設立專門的熱線電話，以幫助尋找流浪兒童，為他們提供幫助。如法國115、印度的1098專門用以為無家可歸的人提供救助的免費電話。另外捷克、丹麥、芬蘭、希臘、匈牙利、葡萄牙及瑞典等國已經(jīng)把116111作為這些國家的兒童求助熱線號碼。

印度的1098兒童熱線是一個24小時緊急響應系統(tǒng)。1996年，印度孟買塔塔社會科學研究院（Tata Instituteof Social Sciences，TISS）杰娜·比莉莫瑞亞（JerooBillimoria）教授創(chuàng)辦此熱線，一開始是作為TISS家庭與兒童福利系的一個實驗項目在孟買運行，目前在全印有25個邦（state），83個城市開通了熱線電話。[8] 服務對象為18歲以下的青少年。但遇到危險或困難時都可以免費撥打這個電話以尋求幫助。具體來說，服務的兒童包括：流浪、童工，受到虐待、受到性侵犯、被父母遺棄、失蹤、受到毒品困擾、智障、艾滋病等。接到電話后，一個小時內(nèi)社工人員就會前去把兒童接走，做緊急的治療及安置。家長也可以通過這個電話尋找失蹤的孩子。自1996年創(chuàng)建以來到2009年，熱線共接到超過一千五百萬個電話。[9]

（二）提供基本生活品及臨時居所

國外很多城市為無家可歸人員建立援助中心，如美國紐約市1993年成立“無家可歸救助局”(The Departmentof Homeless Services, DHS)，該機構(gòu)在全市設置160個援助中心，擁有1700多名職員，每年預算為3.89億美元。[10] 發(fā)現(xiàn)流浪兒童后，第一步工作就是為他們提供生活必需品。

除了生活必需品外，還為他們提供臨時的住宿。美國國家住房與發(fā)展事務部(U.S. Department ofHousing and Urban Development, HUD)主要的職責是實施“居者有共屋”的計劃，它每年都為各州提供大量的“持續(xù)關護資金”(Continuum ofCare)，為無家可歸者提供永久性和過渡性住房。其中，2010年提供的資金超過14億美元。[11] 在此資金的資助下，各州都積極采取相應的對策，特別在大城市。如紐約市有關法令要求為符合條件的無家可歸者提供應急住所，目前每晚一般都要為7000名單身成年男女和4500個家庭（包括6500成年人和8000名兒童）提供應急住所。在英國，政府專設流浪人員臨時居所，專為13-25歲露宿街頭、無家可歸者提供臨時的居所和免費早餐的服務。這也是流浪兒童工作者與流浪兒童進行有效溝通的機會，有利于后續(xù)服務的開展。

（三）提供醫(yī)療服務

美國基本健康護理局(Bureau of PrimaryHealth Care)為無家可歸的流浪者推出了健康關懷計劃（Health Care for the Homeless,HCH）。該計劃最初始于1983年，為無家可歸者提供健康幫助，包括提供基本健康照顧、精神健康與吸毒治療、個案管理以及其它支持幫助。[12]

蒙古的醫(yī)療保險機構(gòu)為救助兒童中心、發(fā)展中心、庇護所里16歲以下兒童建立檔案，經(jīng)過公證的兒童實行醫(yī)療免費。沒有公證注冊的兒童只要中心檔案給予救助注冊，醫(yī)療保險機構(gòu)登記后也承認中心的注冊，給予免費醫(yī)療。各救助機構(gòu)非常重視兒童的健康，所有救助中心的兒童全部建立了健康檔案，使被救助兒童的醫(yī)療和健康得到了充分的保證。

對那些具有具有越軌傾向和心理問題的流浪兒童，國外則加強對他們進行行為矯正與心理輔導。

（四）盡快讓兒童接受正常的教育

救助兒童的最終目的是讓流浪兒童盡快回歸社會。對于有父母的流浪兒，救助中心一般會把流浪兒童遣返回去，并提供一定的經(jīng)濟資助。如越南政府對于返回家庭的流浪兒童提供三個月的資助，其中包括15元越盾的返鄉(xiāng)車費，25萬越盾的職業(yè)技能培訓費用或20萬越盾的回學校接受正規(guī)教育的費用，以保證流浪兒童盡快回歸正常生活。

國外救助機構(gòu)對無家可歸的兒童和家庭長期有困難無力撫養(yǎng)的兒童，一般采用收養(yǎng)的方式。如蒙古對失去父母的孤兒，一般進行積極的援助，把其放在在各類援助中心或“大家庭”中，志愿者媽媽對這些孩子視如己出，認真履行媽媽的職責和義務?！按蠹彝ァ眱和g兄弟姐妹相稱，共同生活、勞動，共同遵守家規(guī)、制度，到上學時間都上學，放學回來幫媽媽做家務，家庭中充滿溫馨、關愛和親情，孩子們沒有悲傷，沒有恐懼，沒有孤獨，基本沒有行為和心理障礙，使他們的健康成長得到保證。

除了提供正式的學校教育外，蒙古還通過開放式學校為流浪兒童提供選擇性教育。對于流浪兒童，選擇性教育是十分必要的，因為有些流浪兒童沒有上過學，由于年齡大的原因，他們又不能進人小學讀書。選擇性教育包括計算機技術(shù)培訓、衛(wèi)生教育等。職業(yè)技術(shù)教育通過電器修理、居民商業(yè)學校、食品生產(chǎn)、兒童發(fā)展銀行等項目進行。

四、加強特殊家庭幫教工作，從源頭上杜絕流浪兒的產(chǎn)生

國外流浪兒童的來源主要分為兩種：一是沒有住房的貧困家庭，帶著孩子出來流浪的；另外一種是離家出走的孩子，而前一種是主流。如美國目前有75萬無家可歸者。[13] 據(jù)無家可歸者聯(lián)盟統(tǒng)計，2007年有23%的流浪人群都是帶著孩子的家庭，而隨著金融危機的影響，這一數(shù)據(jù)目前已經(jīng)增長到了41%。[14] 另外，對家庭暴力也是產(chǎn)生流浪兒童的一個原因。因此家庭對特殊教育的幫教工作，是杜絕流浪兒童產(chǎn)生的根本辦法。

（一）對家庭暴力的干預

非政府團體“莫斯科赫爾辛基小組”（Moscow HelsinkiGroup，MHG)最近一項研究表明，全世界每年大約有200萬14歲以下的兒童深受家庭暴力的困饒，其中約5萬名兒童因此而離開家庭，成為街頭流浪兒。[15] 2004年，俄聯(lián)邦教育科學部協(xié)調(diào)委員會主持的國家重點項目《流浪兒童成長問題的研究》中也指出，63.3%的流浪兒童無論年齡大小都遇到了家庭暴力。[16] 為此，俄聯(lián)邦教育部特成立的“預防家庭暴力的教育中心”，它是政府層面專門收集家庭暴力信息、預防家庭暴力發(fā)生、防止流浪兒童再生的機構(gòu)。它不但在實踐中積極預防流浪兒童再生，同時開展全國范圍的工作總結(jié)和理論研究，收集各方面的材料，收到了較好的效果。

（二）對困難家庭的援助

針對因家庭困難可能導致兒童流浪的實際情況，蒙古國的各類救助機構(gòu)對兒童和家庭分別提供一定的經(jīng)濟援助和生活用品的援助。如為家庭提蒙古包，幫助解決兒童生活物品等。1982年的，瑞典頒布的《社會服務法》（Social Services Act）中規(guī)定：“對育有子女的家庭，當父母因無法照顧子女時，由地方政府的社會福利委員會安排家庭協(xié)助服務，家庭因生病或生產(chǎn)無法親自照顧子女時，由專業(yè)的家事服務人員協(xié)助家務，對于困難家庭，政府提供家庭津貼。家庭津貼是為了讓家中子女較多的家庭得到最低生活水平保障，年齡未滿16歲（學生未滿19歲）均可領取?！盵17]

越南對貧困家庭采用貸款扶貧的方式，為此政府專門成立了一個扶貧銀行，救助對象主要是農(nóng)村特困兒童家庭。扶貧銀行由省級家庭人口委員會和當?shù)氐膵D女聯(lián)合會負責運作。扶貧貸款需要在前期家庭成員狀況評估的基礎上，由家庭監(jiān)護人向政府作出一定承諾，政府則以自身信譽作保證，由政府基層組織與貸款戶直接簽署貸款合同，貸款用于幫助困難家庭開展有一定技術(shù)含量的定向投資，扶助受助家庭依靠發(fā)展生產(chǎn)，增加收入脫貧。

（三）對未盡責任家長的懲罰

對未盡責任的家長，各國都加強了懲罰的力度。如俄羅斯內(nèi)務部公共秩序局在2004年開展了保護青少年行動中，對4萬名家長因沒有盡到養(yǎng)育未成年子女的義務而被追究責任。內(nèi)務部建議嚴懲虐待子女的家長和不及時解決青少年問題的官員。在4萬名家長中575人因?qū)⒆邮┡氨蛔肪啃淌仑熑?。俄羅斯約3.6萬名家長被剝奪了做父母的資格。[18]

結(jié) 語

流浪兒童是世界各國普遍存在的問題，它因各國的政治、經(jīng)濟、文化、地理環(huán)境等諸多不同，其預防與救助的措施在世界各國及一國的不同地方都存在著差異，但其中的一些認識和理念彌足珍貴，一些見解也有其獨到之處，值得我們學習與借鑒。結(jié)合國外實踐及我國實情，特提出以下三點建議：

1．完善相關法律法規(guī)，更要加強執(zhí)法的力度。中國目前已出臺了一系列保護未成年人的法律法規(guī)以及流浪兒童的救助文件，但對于具有復雜性的流浪兒童問題來說，尚未形成環(huán)環(huán)相扣、縝密完善的政策法律體系。另外，我國的流浪兒童救助還屬于短期臨時救助，沒有建立起長期有效的安置措施。因此當務之急是完善流浪兒童的救助法律法規(guī)，對已經(jīng)頒布的法律法規(guī)應加大執(zhí)法的力度，讓法律的規(guī)定真正落到實處。

2．降低民間組織登記門檻，更好地發(fā)揮其作用。國外很多國家對非政府組織的登記和注冊要求比較低，這樣會有更多的民間組織參與流浪兒童的救助。如印度的流浪兒童保護在很大程度上依賴于非政府組織的合作與推動，這主要得益于該國對民間組織的登記要求較低的緣故。從登記制度來看，我國嚴格的門檻限制和登記許可是其最大特征，這嚴重限制了民間組織的發(fā)展壯大。因此，我國政府在非政府組織的登記中應放低門檻，讓更多的民間慈善組織關注流浪兒童問題。

3．關注弱勢群體，構(gòu)建和諧社會。正如前面所闡述的，流浪兒童的產(chǎn)生在很大程度上與家庭有關，特別是弱勢群體的家庭。國外很多國家在制定相關政策時，提出了要關心弱勢人群的問題，為他們消除貧困而努力。因此，我們切實做好對弱勢群體的幫扶工作，為構(gòu)建和諧社會而努力。

最后需要指出的是，在參照國外流浪兒童的預防與救助實踐時，我們不能奢望有一套普世通行的預防與救助辦法。因此，任何切實可行的救助辦法，都必須是本土化的，需要流浪兒童工作者的積極、創(chuàng)造性的參與，才會收到更好的效果。

參考文獻

[1]作者簡介：楊光富（1973－），男，安徽定遠人，華東師范大學教育學系講師、教育學博士，研究方向：外國教育史；國外基礎教育改革。個人博客：http://blog.sina.com.cn/westedu。

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