宋朝官制

宋代的政治概況 來(lái)源：主頁(yè)>正文

　　宋太祖趙匡胤在后周時(shí)，隨周世宗作戰(zhàn)有功，任殿前都檢點(diǎn)，統(tǒng)領(lǐng)精粹的禁軍。公元959年，周世宗死，七歲的幼子宗訓(xùn)（恭帝）即位，趙匡胤又兼任宋州歸德軍節(jié)度使，防守開(kāi)封（京城）。顯德七年（公元960年）元旦，趙匡胤以鎮(zhèn)（河北正定）、定（河北定縣）二州名義，謊報(bào)軍情，說(shuō)是契丹勾結(jié)北漢大舉南侵。宰相范質(zhì)、王溥不辨虛實(shí)，立即派趙匡胤率軍出征。初三早晨，趙匡胤率兵到達(dá)開(kāi)封東北四十里的陳橋驛，弟趙匡義、歸德軍掌書(shū)記趙普和軍中諸將把皇帝的黃袍加在趙匡胤身上，擁立他做皇帝。趙匡胤率領(lǐng)禁軍返回守衛(wèi)空虛的京師，殿前都指揮石守信等在宮中作內(nèi)應(yīng)，輕而易舉地奪取了皇位。由于趙匡胤原任宋州歸德軍節(jié)度使，所以新立的王朝便建號(hào)“宋”。宋朝仍建都開(kāi)封（東京，汴梁），習(xí)慣上稱為北宋。以后遷都杭州，史稱南宋。

　　北宋政權(quán)雖然建立，但當(dāng)時(shí)在南方和北方，還存在著南唐、吳越、漳泉、南漢、湖南、荊南、后蜀、北漢等八、九個(gè)割據(jù)政權(quán)。就是在北宋統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)，也還有不少節(jié)度使，他們割據(jù)一方，既有土地，又有人民、甲兵和財(cái)賦。在北宋中央政權(quán)中，特別是在軍隊(duì)中，還有一批在后周時(shí)同趙匡胤地位相當(dāng)?shù)慕妼㈩I(lǐng)，他們都手握重兵。趙匡胤是靠他們的支持才奪取后周政權(quán)的，但又害怕這些人也用同樣手段把自己搞掉。宋太祖和他的繼承者宋太宗以及他們的主要謀士趙普等人經(jīng)常思慮這個(gè)問(wèn)題。為了鎮(zhèn)壓人民的反抗和防止割據(jù)勢(shì)力的再起，他們采取了一系列加強(qiáng)專制主義中央集權(quán)的措施。

　　首先削減州郡（府、州、軍、監(jiān)）長(zhǎng)官的權(quán)力，不許他們兼任一個(gè)州郡以上的職務(wù)。州郡的兵權(quán)、財(cái)權(quán)和司法權(quán)也都收歸朝廷。又規(guī)定州郡長(zhǎng)官由文臣擔(dān)任，長(zhǎng)官之外另設(shè)“通判”，使其互相牽制。后來(lái)，又把全國(guó)州郡劃分為十五路，陸續(xù)在各路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄、安撫使、提舉常平四司。除安撫使用武人外，其他也都由文臣擔(dān)任。路、州、縣的官員都由中央官兼攝，屬于臨時(shí)指派的性質(zhì)，“三年一替”。此外，南方各州郡的城墻和護(hù)城河，絕大部分被毀填為平地，例如西川路共29個(gè)州郡，只留下益州（成都）、梓州（三臺(tái)）、眉州（眉山）、遂州（遂寧）四座城隘。這樣，地方長(zhǎng)官的權(quán)力被分散，任期短暫，武力削弱，就不能與朝廷對(duì)抗。

　　其次，分割宰相的權(quán)力。不但在宰相之下增設(shè)“參知政事”作為副職，而且還把在唐末五代設(shè)置過(guò)的樞密使和三司使定為常員，以樞密使分取宰相的軍政大權(quán)，以三司使分取宰相的財(cái)政大權(quán)。樞密使、三司使的權(quán)力是和宰相不相上下的。本來(lái)是“事無(wú)不統(tǒng)”的宰相，經(jīng)過(guò)這番改革，只剩下有限的權(quán)力。這樣，皇帝便可以總攬大權(quán)、操縱自如了。

　　其三，禁軍不再設(shè)置最高統(tǒng)帥，罷去殿前都檢點(diǎn)、副都檢點(diǎn)及侍衛(wèi)馬步軍正副都指揮使的職位，而且把禁軍兩司分為三衙，即殿前司與侍衛(wèi)馬軍司、侍衛(wèi)步軍司鼎足而立。建隆二年（公元961年）趙匡胤奪取了禁軍主要將領(lǐng)石守信、王審琦、高懷德等人的兵權(quán)后，三衙的將領(lǐng)則起用一些資歷較淺，容易駕馭的人來(lái)?yè)?dān)任，但就是對(duì)這些人，也是嚴(yán)加控制，處處防范，時(shí)常加以調(diào)動(dòng)。這些將領(lǐng)雖統(tǒng)率軍隊(duì)，而軍隊(duì)的調(diào)遣和移防等事則須聽(tīng)命于樞密院。同時(shí)，還實(shí)行“更戍法”。禁軍的駐屯地點(diǎn)，每隔幾年更調(diào)一次，而將領(lǐng)卻不隨之更動(dòng)，使得“兵無(wú)常將，將無(wú)常師”，以防止軍隊(duì)兵變和武人擁兵自立。

　　其四，發(fā)展了隋唐以來(lái)的科舉制度，增加錄取名額，放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)，提高被錄取人的待遇，廣泛地吸收地主階級(jí)的知識(shí)分子參加政權(quán)。宋太宗在位二十一年，通過(guò)科舉而得官的將近一萬(wàn)人。宋仁宗在位四十年，單由進(jìn)士一科而得官的就有4，517人。這批知識(shí)分子成為封建國(guó)家的忠順奴仆和統(tǒng)治人民的得力工具。從宋太祖后期起，舉人經(jīng)禮部考試后，還必須通過(guò)殿試才合格。這樣，被錄取的人便成為“天子門(mén)生”了。

　　其五，北宋統(tǒng)治者按照“守內(nèi)虛外”的政策進(jìn)行軍事部署，禁軍有一半駐防在京師及其附近，其余分戍全國(guó)各重要地區(qū)。邊境上只屯駐少量的禁軍，對(duì)遼、西夏的貴族勢(shì)力采取了被動(dòng)的守勢(shì)。

　　北宋統(tǒng)治者采取了這些加強(qiáng)中央集權(quán)的措施，對(duì)解決藩鎮(zhèn)拔扈、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一是起了重要作用的，在客觀上也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這些措施雖然解決了中央與地方藩鎮(zhèn)的矛盾，卻種下了“積貧積弱”的禍根。例如實(shí)行兵將分離政策而帶來(lái)了將帥無(wú)權(quán)、指揮不靈，以致軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力不強(qiáng)的弊端。雖然北宋政府征集了百余萬(wàn)軍隊(duì)，但卻無(wú)法阻擋遼、西夏的侵?jǐn)_。由于各級(jí)政府權(quán)力的分散，形成了疊床架屋的龐大官僚機(jī)構(gòu)。盡管北宋政府盡力搜括人民財(cái)物，仍難以應(yīng)付龐大的財(cái)政開(kāi)支。

　　至仁宗時(shí)期，官僚機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大，官員人數(shù)越來(lái)越多，而整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)卻是一派萎糜不振的腐敗景象。朝廷政令“信宿輒改，適行遽止”。宰相固守成規(guī)，“無(wú)所建白”。任何改革建議，都以“先朝舊規(guī)，不可輕議改革”為由，被打入冷宮。軍隊(duì)的數(shù)量也越來(lái)越多，到慶歷年間，宋朝的禁軍和廂軍總數(shù)已達(dá)一百二十多萬(wàn)，相當(dāng)于北宋初年的六倍。軍政卻越來(lái)越腐敗，平時(shí)不加訓(xùn)練，終日飽食嬉戲，遇敵則一觸即潰。維持這支癰腫不堪的雇傭兵的費(fèi)用，每年要耗去政府財(cái)政收入的大部分。

　　巨額的冗官俸祿和賞賜，寵大的軍費(fèi)開(kāi)支，統(tǒng)治者的大興土木和其他揮霍，以及由于“澶淵之盟”給遼的歲幣，北宋統(tǒng)治者都根據(jù)“量國(guó)用而取之民”的方針，大量增加賦稅的名目和稅額。加以連年災(zāi)荒，農(nóng)民被迫在死亡線上掙扎反抗，斗爭(zhēng)不斷發(fā)生，王小波、李順起義失敗后，小規(guī)模的農(nóng)民革命斗爭(zhēng)仍持續(xù)不斷，到仁宗時(shí)期更加蓬勃開(kāi)展。

　　宋仁宗慶歷年間的農(nóng)民起義和士兵嘩變，同樣被鎮(zhèn)壓下去，但是階級(jí)矛盾卻日益激化。同時(shí)，宋王朝與西夏、遼的關(guān)系也很緊張，西夏統(tǒng)治者元昊正式稱帝后，不斷派兵向宋進(jìn)攻，并且接連打敗駐守陜西各路的宋兵。遼也乘機(jī)要挾，于慶歷二年（公元1042年）陳兵幽燕，進(jìn)行威脅，要宋朝交出周世宗收復(fù)的瓦橋關(guān)（今河北雄縣南）以南十縣之地。宋只好用不斷賠款增幣的辦法換取遼放棄對(duì)這十縣土地的要求。內(nèi)憂外患的嚴(yán)重處境，使得宋統(tǒng)治集團(tuán)中一些人開(kāi)始意識(shí)到不能再照老樣子統(tǒng)治下去。在當(dāng)時(shí)士大夫的議論中，富弼的看法是最有代表性的，他在《乞選任轉(zhuǎn)運(yùn)守令以除盜賊疏》中指出：

　　國(guó)用殫竭，民力空虛，徭役日繁，率斂日重。官吏猥濫，不思澄汰；人民疾苦，未嘗省察。百姓無(wú)告，朝廷不與為主，不使叛而為寇，復(fù)何為哉。

　　他還認(rèn)為“朝廷自守弊法，不肯更張”將會(huì)導(dǎo)致十分危險(xiǎn)的后果。其他名臣如歐陽(yáng)修、范仲淹等人，也都有相似的議論。

　　慶歷三年（公元1043年），宋仁宗在當(dāng)時(shí)變法浪潮的影響下，為了扭轉(zhuǎn)宋朝政權(quán)衰敗的局面，也“欲更天下弊事”。這年八月，仁宗任命范仲淹為參知政事，讓他同富弼等人就當(dāng)世急務(wù)提出書(shū)面建議。范仲淹奏稱：明黜陟、抑僥倖、精貢舉、擇官長(zhǎng)、均公田、厚農(nóng)桑、修武備、減徭役、覃恩信，重命令等十事。建議從這十方面著手進(jìn)行改革。宋仁宗接受了范仲淹的大部分建議，從慶歷三年（公元1043年）九月到慶歷四年（公元1044年），先后發(fā)布了一系列詔令，宣布對(duì)官僚選拔和升遷的辦法進(jìn)行改革。主要內(nèi)容有：“臣僚非有勛德善狀，不得非時(shí)進(jìn)秩”，“凡有善政異績(jī)，或勸農(nóng)桑獲美利，鞠刑獄雪冤枉，典物務(wù)能革大弊、省錢(qián)谷數(shù)多，準(zhǔn)事大小遷官升任”；獎(jiǎng)勵(lì)那些有“經(jīng)國(guó)濟(jì)民”之才的官員，淘汰那些“非才、貪濁、老懦”的官吏；對(duì)各級(jí)官僚子弟靠“恩蔭”做官的特權(quán)，進(jìn)一步限制。規(guī)定“自今臣僚毋得以奏薦恩澤及所授命，為親屬乞賜科名，及轉(zhuǎn)官升陟入通判以上差遣。其親屬嘗降官降差遣，亦毋得乞以恩澤牽復(fù)”。宋仁宗還接受富弼的建議，“選官置局”，把太祖、太宗、真宗三朝典故、法令編纂成書(shū)，作為模范，參照?qǐng)?zhí)行，希圖達(dá)到“頹綱稍振、敝法漸除”的目的。這就是所謂“慶歷新政”。

　　“慶歷新政”有利于改善宋朝的專制統(tǒng)治。但是，由于多少觸犯了官僚權(quán)貴的一些既得利益，遭到了他們強(qiáng)烈反對(duì)。這些人制造了范仲淹等人結(jié)成“朋黨”，陰謀廢掉宋仁宗的謠言，進(jìn)行惡意中傷。“新政”實(shí)行僅一年多，范仲淹和富弼就被迫離開(kāi)朝廷。已經(jīng)宣布的改革法令，也被相繼取消了。

　　公元1067年，宋神宗即位，這位剛滿二十歲的年青皇帝銳氣十足，決心進(jìn)行變法，想把“積貧積弱”的政治局面扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。他首先起用王安石為翰林學(xué)士，允許他“越次入對(duì)”，即可以直接向皇帝陳述政見(jiàn)。熙寧二年（公元1069年），神宗任王安石為參知政事，并按王安石的建議創(chuàng)立了“制置三司條例司”這一主持變法的機(jī)構(gòu)，由王安石負(fù)責(zé)，實(shí)行變法。熙寧三年（公元1070年）十二月，又任命王安石為同中書(shū)門(mén)下平章事（宰相）。神宗和王安石建立了非同尋常的君臣關(guān)系。王安石以天下為己任，協(xié)助神宗實(shí)行變法。變法的內(nèi)容大體分為三大類。第一，財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的改革，是這次變法的最主要內(nèi)容。包括均輸法、青苗法、農(nóng)田水利法、募役法、市易法、方田均稅法六個(gè)方面；第二，軍政方面的改革，包括保甲法、軍器監(jiān)的設(shè)置、保馬法、將兵法等四方面；第三，教育方面的改革，包括科舉制度的改革和整頓學(xué)校兩方面。

　　神宗依靠王安石等變法派，在熙寧年間推行這些措施，在統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)引起了一場(chǎng)軒然大波，以司馬光為代表的勢(shì)力強(qiáng)大的保守派官僚認(rèn)為“祖宗法制”不能變，堅(jiān)決反對(duì)變法，使得新法的推行遇到重重阻力。王安石雖被迫罷相，但神宗繼續(xù)堅(jiān)持變法立場(chǎng)，直至元豐八年（公元1085年）病逝，前后進(jìn)行了近二十年之久。

　　此外，神宗還對(duì)官僚制度進(jìn)行改革。元豐三年（公元1080年）八月，神宗正式發(fā)布詔令，要仿效“成周以事建官，以爵制祿”的原則，“使臺(tái)、省、守、監(jiān)之官實(shí)典職事，領(lǐng)空名者一切罷去，而易之以階，因以制祿”。把以前用以“寓俸祿”的“官”，一律改為相應(yīng)的“階”，按“階”的高低領(lǐng)取薪俸。神宗在元豐年間對(duì)官制所進(jìn)行的這些改革，在歷史上被稱為“元豐改制”。神宗改革官制的詔令說(shuō)：“國(guó)家受命百年，四海承德。豈茲官政，尚愧前聞”（指不合“成周以事建官，以爵制祿”的制度），改革官制后，“不惟朝廷可以循名考正萬(wàn)事，且使卿大夫蒞官居職，知所責(zé)任，而不失寵祿之實(shí)”。由此可見(jiàn)，宋神宗改革官制的目的，不僅意在進(jìn)一步改革“祖宗”弊法，還在于循名責(zé)實(shí)，以便對(duì)職官進(jìn)行考核，使官僚機(jī)器能適應(yīng)變法的需要，以鞏固變法成果。

　　元豐八年（公元1085年）三月，神宗病逝，其子哲宗繼位時(shí)還不滿十歲，由神宗之母高氏（宣仁太后）以太皇太后的身分垂簾聽(tīng)政，執(zhí)掌朝政大權(quán)。宣仁太后是宮廷反對(duì)新法的主要人物。她利用自己執(zhí)掌的朝廷大權(quán)，立即調(diào)回司馬光、呂公著、文彥博等保守派元老回都城，讓他們“以復(fù)祖宗法度為先務(wù)”，提出施政建議。司馬光當(dāng)時(shí)雖然重病在身，但他仗著宣仁太后的支持，竟然在一年多的時(shí)間內(nèi)，把熙寧年間頒布的主要變法措施都廢除了。廢除熙寧新政是在哲宗元祐年間，因此后來(lái)稱之為“元祐更化”。

　　元符三年（公元1100年）正月，哲宗死，其弟徽宗繼位。為平息統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的矛盾斗爭(zhēng)，徽宗曾采取對(duì)元祐的做法持否定態(tài)度，企圖兼用兩派人物，以“消釋朋黨”，調(diào)和矛盾，因此把年號(hào)也改成“建中靖國(guó)”。這時(shí)曾布又以變法派自居，同韓忠彥爭(zhēng)權(quán)奪利?；兆阼b于兩派沖突無(wú)法調(diào)和，保守派又不得人心，也轉(zhuǎn)而打出了“上述父兄之志”的旗號(hào)，把年號(hào)改為“崇寧”，表示要繼續(xù)推行熙寧新政，并罷去韓忠彥，起用投機(jī)新法的蔡京，曾布在與蔡京的爭(zhēng)權(quán)中失敗，不久即被趕出朝廷。從此，徽宗與蔡京一伙，組成一個(gè)極端腐敗的統(tǒng)治集團(tuán)，這個(gè)集團(tuán)的黑暗統(tǒng)治達(dá)二十余年之久。

　　宋徽宗和蔡京等一伙，標(biāo)榜要“事事紹述熙豐（指熙寧、元豐）”，其實(shí)是以推行新政為大棒，打擊異己，并從根本上篡改熙寧年間的新法?；兆谝换锢玫澜套鳛榻y(tǒng)治工具，自封為“教主道君皇帝”。同時(shí)立“道學(xué)”，設(shè)道官，置道階?；兆诤筒叹┮换飳櫝冀K日裝神弄鬼，把朝政搞得烏煙瘴氣。這個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)不但政治上極端腐敗，生活上也腐朽不堪。徽宗平時(shí)好玩珍寶，“天下珍異悉歸禁中”，供其享受。為了搜羅更多的珍寶，從崇寧元年起，在蘇州、杭州等地設(shè)立“造作局”，搜括民間原材料，集中各種工匠數(shù)千人，專門(mén)制造各種名奇珍貴的工藝品。徽宗還大興土木，廣建宮殿園林，并公然發(fā)布詔旨，令群臣不得反對(duì)。這個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)的倒行逆施，使階級(jí)對(duì)立更加嚴(yán)重。從大觀二年（公元1108年）起，河?xùn)|、河北、京東、江西、廣東各路，都先后發(fā)生小規(guī)模的農(nóng)民起義。宣和年間，農(nóng)民革命斗爭(zhēng)形成新高潮，爆發(fā)了東京的宋江起義及震撼東南的方臘起義。宋江、方臘起義雖然都失敗了，但卻嚴(yán)重地打擊了宋王朝的腐敗統(tǒng)治。

　　宣和七年（公元1125年），金兵南下，靖康二年（公元1127年）虜去徽、欽二帝，北宋亡。趙構(gòu)在臨安建立了南宋新王朝。由于軍民的奮勇抗金，才保住了南宋半壁江山。

　　金統(tǒng)治者一心想滅亡南宋，對(duì)宋一貫采取攻勢(shì)。南宋統(tǒng)治者一向懼怕金兵，打擊主戰(zhàn)派，重用投降派，相繼與金人簽訂了“紹興和議”、“隆興和議”、“嘉定和議”。用屈辱投降來(lái)?yè)Q取南宋王朝表面和平的局面。但是統(tǒng)治集團(tuán)中始終未能形成一個(gè)穩(wěn)定的核心，高宗在位36年，參知政事前后更換了48人，平均不到一年更換一次。孝宗看到秦檜獨(dú)相18年的弊病，決心引以為戒，在位27年，任命宰相15人，其中將近半數(shù)的人任期不滿一年，最短的僅3個(gè)月。孝宗朝參知政事也多達(dá)34人，任期不足一年的有18人，最短的僅兩個(gè)月。宰相不但任期短，而且職權(quán)也受到限制。所以這時(shí)期的宰相和參知政事只求無(wú)過(guò)，不思建樹(shù)。除輔政大臣外，其他寺、監(jiān)、丞、簿、郎、曹、卿等，也往往不到一年就換人。這樣做，不利于政治上的穩(wěn)定，也不利于重大決策的貫徹執(zhí)行。

　　但是，從宋寧宗到宋理宗時(shí)期，韓侂胄和史彌遠(yuǎn)兩個(gè)權(quán)臣幾乎掌握朝廷全部大權(quán)，前后達(dá)40年。宋代歷來(lái)削弱相權(quán)、增強(qiáng)皇權(quán)的情況更是為之大變。在這40年里，蒙古軍隊(duì)前后三次向南發(fā)起全面進(jìn)攻。公元1276年元兵入臨安，延續(xù)150年的南宋王朝實(shí)際上已經(jīng)滅亡了。

　　宋代專制主義中央集權(quán)達(dá)到前所未有的程度，基本上消除了造成封建割據(jù)和威脅皇權(quán)的種種因素。為了防范文臣、武將、女后、外戚、宗室、宦官等六種人的專權(quán)獨(dú)裁，宋朝廷制訂出一整套集中政權(quán)、兵權(quán)、財(cái)權(quán)、司法權(quán)等各種制度。所謂中央集權(quán)，是指把地方的權(quán)力集中到中央；專制主義則是把權(quán)力集中到皇帝手里，君主主宰一切。秦漢時(shí)代，中央集權(quán)制就已經(jīng)確立起來(lái)，但專制主義還未至登峰造極的程度。宰相權(quán)力的變化就是一個(gè)例子。漢代的宰相，權(quán)力相當(dāng)大，所謂“一人之下，萬(wàn)人之上”，但到了宋代以后，宰相的權(quán)力就越來(lái)越小了，權(quán)力越來(lái)越集中到皇帝手里。可以說(shuō)，專制主義中央集權(quán)的加強(qiáng)是從宋代逐步發(fā)展的。

　　中樞官制是中央集權(quán)的軸心，從趙匡胤建立宋王朝開(kāi)始，就對(duì)中央官制作了調(diào)整。其特點(diǎn)是用設(shè)官分職、分割各級(jí)長(zhǎng)官事權(quán)的辦法來(lái)削弱其權(quán)力的。這樣，有些官只是空名，所謂“官”，其概念只是拿俸祿而已。這類官有兩種情況，第一，在宋太祖、太宗統(tǒng)一五代十國(guó)的過(guò)程中，留用了大批各國(guó)舊官員，使他們保持官位，領(lǐng)取俸祿，但不使掌握實(shí)權(quán)（只對(duì)其中認(rèn)為可靠者安排一些實(shí)際職務(wù)）；第二，對(duì)于宗室、外戚、勛舊，也僅授予高官，優(yōu)加俸祿，而不給實(shí)職。至真宗時(shí)，便把這些措施加以制度化。按照這個(gè)制度，一般官員都有“官”和“差遣”兩個(gè)頭銜，有的官還加有“職”的頭銜。“官”只是說(shuō)明他可以領(lǐng)取俸祿，而職才有實(shí)際的權(quán)力。每個(gè)機(jī)關(guān)彼此互相牽制，“任非其官”的情形很普遍。例如左、右仆射、六部尚書(shū)、侍郎、大夫、郎中、員外郎、卿、少卿等，在成為官階的名稱后，就失去了原有的意義，不再擔(dān)任與官名相應(yīng)的職務(wù)。這些官名只用作定品秩、俸祿、章服和序遷的根據(jù)，因此稱為正官或本宮，又稱階官或寄祿官。其中有文資、武階的區(qū)別。差遣是指官員擔(dān)任的實(shí)際職務(wù)，又稱“職事官”。差遣名稱中常帶有判、知、權(quán)、直、試、管勾、提舉、提點(diǎn)、簽書(shū)、監(jiān)等字，如知縣、參知政事、知制誥、直秘閣、判祠部事、提點(diǎn)刑獄公事之類。也有一些差遣并不帶上這些字樣，如縣令、安撫使等。官階按年資升遷，即使不擔(dān)任差遣，也可依階領(lǐng)取俸祿，而差遣則根據(jù)朝廷的需要和官員的才能，進(jìn)行調(diào)動(dòng)和升降。所以真正決定其實(shí)權(quán)的不是官階，而是差遣。至于“職”，一般指三館（昭文館、史館、集賢院）和秘閣中的官職，如大學(xué)士、學(xué)士、待制等，是授予較高級(jí)文臣的清高銜頭，并非實(shí)有所掌。宋神宗元豐三年（公元1080年）官制改革后，撤銷館職，另設(shè)秘書(shū)省職事官，自秘書(shū)監(jiān)丞、著作郎以下，都稱館職。其他文臣兼帶館職，武臣帶閣門(mén)宣贊舍人，則稱“貼職”。

　　官稱和實(shí)職的分離，使朝廷內(nèi)外大批官員無(wú)所事事，三省、六部、二十四司名義上都有正式官員，但除非皇帝特命，不管本部的職事?！端问贰ぢ毠僦疽弧氛f(shuō)：

　　故三省、六曹、二十四司，類以他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。

　　又說(shuō)：仆射、尚書(shū)、丞、郎、員外、居其官，不知其職者，十常八九。

　　這樣，各級(jí)官府層次重復(fù)，疊床架屋，機(jī)構(gòu)空前龐大。但是，卻有利于皇帝直接控制用人大權(quán)，他可以隨時(shí)提拔官階較低而有才能者擔(dān)任要職，也可隨時(shí)撤換無(wú)能之輩。歷代的官制，宋朝大多保留下來(lái)。《宋史·職官志》云：

　　宋承唐制，抑又甚焉。三師、三公不常置，宰相不專任三省長(zhǎng)官，尚書(shū)、門(mén)下并列于外，又別置中書(shū)禁中，是為政事堂，與樞密對(duì)掌大政。

　　自趙匡胤建宋以后，三師、三公之制雖承唐制保留下來(lái)，但授與大臣者為數(shù)并不多，尤其是太師一官，只以趙普與文彥博兩人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以后，拜三公者在宣和年間竟多達(dá)18人。這18人中，除了蔡京父子及童貫、王黼等寵臣外，其他多為宋徽宗的兒子（太子除外）任職。

　　宰執(zhí)

　　宋代的中樞機(jī)構(gòu)，真正握有最高行政權(quán)者是“宰執(zhí)”。所謂“宰執(zhí)”，即宰相與執(zhí)政之統(tǒng)稱。宋代的宰相稱中書(shū)門(mén)下平章事，副職稱參知政事。參知政事也稱為“執(zhí)政”，這是趙匡胤為牽制宰相而設(shè)置的。據(jù)李燾《長(zhǎng)編》卷5所記，宋太祖登位后，仍留用后周宰臣范質(zhì)、王溥等為相，及范質(zhì)等求退之后，雖以趙普為門(mén)下侍郎、平章事，但未行宰相署敕之事。當(dāng)時(shí)有大臣認(rèn)為宰相虛位，應(yīng)以尚書(shū)省長(zhǎng)官行宰相署敕之權(quán)，但有的大臣不同意，說(shuō)平章事即宰相之任。那時(shí)加封為平章事者，還有多人，但都是在朝外的“使相”之類（宋制，親王、樞密使、留守、節(jié)度使兼侍中，中書(shū)令、同平章事，都稱為使相，但不預(yù)聞?wù)拢Ｒ虼粟w普獨(dú)擅宰相之權(quán)。宋太祖要給趙普設(shè)置一個(gè)副職，但想不出合適的名稱，便問(wèn)翰林學(xué)士陶榖：相“下宰一等有何官？”陶榖回答說(shuō)，唐代曾有參知機(jī)務(wù)、參知政事之稱。于是便以薛居正、呂余慶為參知政事。這是宋太祖乾德二年（公元964年）時(shí)的事。當(dāng)時(shí)設(shè)置的參知政事地位還很低，據(jù)《長(zhǎng)編》卷5載：“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂。止令就宣徽使廳上事，殿廷別設(shè)■（zhu1n，音磚）位于宰相后，敕尾署銜降宰相數(shù)字，月伴雜給皆半之?！闭绿檬窃紫嘧h事辦公的地方，參知政事連宰相的辦公廳都不能進(jìn)，可見(jiàn)沒(méi)有多大權(quán)力。后來(lái)，宋太祖看到趙普為政專斷，為了加強(qiáng)對(duì)宰相的牽制，便提高參知政事的地位和職權(quán)。開(kāi)寶六年（公元973年）詔薛居正、呂余慶與趙普“更知印擁班奏事”，以分其權(quán)。到了太宗時(shí)，又進(jìn)一步提高參知政事的地位。據(jù)《長(zhǎng)編》卷37載：至道元年（公元995年）正月戊子，太宗詔曰：

　　自今參知政事宜與宰相分日知印，押正衙班。其■位先異位，宜合而為一。遇宰相、使相、親王得議軍國(guó)大政，并得升都堂。

　　都堂就是政事堂。參知政事原來(lái)與宰相在地位和職權(quán)上的差別，至此完全消除。這就形成了對(duì)宰相的有力牽制。所以宋代常以“宰執(zhí)”并稱。參知政事一名雖沿自唐代，而唐代的參知政事并非常制，凡以他官而居宰相職的，即稱為參知政事。也有稱為參預(yù)朝政，參議朝政。而宋代所設(shè)的參知政事，則成為宰相副職之定制。參知政事地位的提高，是宋代統(tǒng)治者削弱宰相之權(quán)，并使之與宰相互相牽制從而加強(qiáng)皇權(quán)的重要措施。

　　概而言之，宋代宰相制度大體有五次變動(dòng)。

　　第一次是北宋初，宋神宗元豐以前。如上所述，就是這時(shí)期的變化情況。名義上與唐代沒(méi)有什么不同，但實(shí)際上卻有很大區(qū)別。主要在于宋代設(shè)中書(shū)、樞密、三司分掌政、軍、財(cái)三大務(wù)，宰相之權(quán)為樞密使、三司使所分取。宰相、樞密使、三司使三者的事權(quán)不相上下，不相統(tǒng)攝。宰相之權(quán)既已分削，又設(shè)參知政事互為牽制，相權(quán)益弱，而皇權(quán)卻由此加強(qiáng)。另一方面的變化是，中樞機(jī)構(gòu)中三省制已進(jìn)入衰落荒廢的階段。職權(quán)的轉(zhuǎn)移，是三省制消亡的先聲。

　　第二次是宋神宗元豐五年（公元1082年）開(kāi)始的官制改革，史稱元豐改制。元豐改制撤銷中書(shū)門(mén)下，恢復(fù)唐初三省制度，置三省長(zhǎng)官——尚書(shū)令、中書(shū)令和門(mén)下侍中。不過(guò)，這三個(gè)官位只是虛設(shè)，從不授人。又仿照唐制，用尚書(shū)左仆射、右仆射代行尚書(shū)省的職權(quán)；尚書(shū)右仆射兼中書(shū)侍郎，代行中書(shū)令的職權(quán)，他們是正宰相。這時(shí)，參知政事的名稱被取銷，而增設(shè)了四名副宰相，即門(mén)下侍郎、中書(shū)侍郎、尚書(shū)左丞、尚書(shū)右丞。

　　第三次是宋徽宗政和年間（公元1111——1118年），蔡京任宰相，自稱“太師”，總領(lǐng)門(mén)下、中書(shū)、尚書(shū)三省之事，改尚書(shū)左、右仆射為“太宰”、“少宰”，由太宰兼門(mén)下侍郎，少宰兼中書(shū)侍郎。欽宗靖康年間，又廢除太宰和少宰，改為尚書(shū)左仆射和右仆射。

　　第四次是南宋高宗建炎三年（公元1129年），正式以左仆射和右仆射兼同中書(shū)門(mén)下平章事，為正宰相，又將門(mén)下侍郎和中書(shū)侍郎改為參知政事，為副宰相。還取消尚書(shū)左、右丞的官稱，大體上恢復(fù)了宋初的制度。

　　第五次是孝宗乾道八年（公元1172年），又改左、右仆射兼同中書(shū)門(mén)下平章事為左、右丞相，參知政事照舊。除去中書(shū)令、侍中、尚書(shū)令的虛稱。門(mén)下并入中書(shū)，稱中書(shū)門(mén)下。左右宰相主中書(shū)事，兼尚書(shū)省之長(zhǎng)，六部直屬于宰相，尚書(shū)省之制已廢于無(wú)形，實(shí)際上這也是三省合一。從此，左右宰相成為全國(guó)最高的行政長(zhǎng)官，尚書(shū)省只掌握六部，奉命執(zhí)行政務(wù)。當(dāng)時(shí)大臣虞允文、梁克家為首任左、右宰相并兼樞密使。

　　除宰相之外，尚有“平章軍國(guó)重事”一職?！端问贰ぢ毠僦疽弧氛f(shuō)，哲宗元祐中，置平章軍國(guó)重事，以文彥博、呂公著相繼任之。其位在宰相之上，專以處高德老臣，以示寵幸，五日或兩日一朝，非朝日不至都堂（政事堂）。但這一官職只是一種最高榮譽(yù)職位，并沒(méi)有多少“軍國(guó)重事”可管。南宋時(shí)，情況有些變化，寧宗開(kāi)禧元年（公元1205年），韓侂胄任平章軍國(guó)重事，“所預(yù)者廣”，“所任者?！保?dú)擅朝政。理宗時(shí)，權(quán)奸賈似道也升任“太師，平章軍國(guó)重事”，竊位日久，恩寵日隆，位在丞相之上。于是，“平章軍國(guó)重事”便獨(dú)攬軍、政大權(quán)，出現(xiàn)了軍政合一的定制，而宰相則屈居于副職的地位。

　　宋初的宰相稱為中書(shū)門(mén)下平章事，這是沿襲唐代的，中書(shū)門(mén)下的長(zhǎng)官編制不固定，大致同中書(shū)門(mén)下平章事和參知政事同時(shí)不超過(guò)五人?；蛉嘁粎ⅲ蛉喽鵁o(wú)一參。太宗以后，以三相二參或二相二參居多。

　　唐代以三省長(zhǎng)官為宰相，在政事堂辦公。政事堂先設(shè)于門(mén)下省，后遷至中書(shū)省，最后干脆就改稱為“中書(shū)門(mén)下”。宋初雖門(mén)下、中書(shū)、尚書(shū)三省的名稱照舊，但這些與唐代之制已大不相同。首先是宰相不專用三省長(zhǎng)官；其次是三省的職權(quán)已轉(zhuǎn)移。唐代三省分掌定策、封駁和執(zhí)行之權(quán)。但宋代三省的權(quán)力被削弱。這個(gè)削弱，與“宰相不專用三省長(zhǎng)官”有關(guān)?！端螘?huì)要輯稿·職官一》就記載了元豐改革官制以前，三省權(quán)力旁落，官署冷清的情形：“中書(shū)省、門(mén)下省者，存其名，列皇城外兩廡、官舍各數(shù)楹。中書(shū)省但掌冊(cè)文、覆奏、考賬，門(mén)下省主乘輿、八寶、朝會(huì)、報(bào)版、流外、考校諸司附奏挾名而已。”至于尚書(shū)省，實(shí)際上自唐末五代就已經(jīng)逐漸荒廢了，至宋代就更是名存實(shí)亡。因此，北宋前期經(jīng)常有大臣建議恢復(fù)尚書(shū)省的地位。例如宋太宗淳化二年（公元991年）九月，右諫議大夫王化基上疏言五事，其一便是“復(fù)尚書(shū)省”。他建議“廢三司，止于尚書(shū)省設(shè)六尚書(shū)分掌其事?！碧拼纳袝?shū)省分掌吏、戶、禮、兵、刑、工六部，掌握行政、財(cái)政、司法、儀禮的大權(quán)。至宋代，官吏的選用，另設(shè)審官院，“除授者皆出中書(shū)，不復(fù)由吏部”。戶部則歸于三司。這樣，行政權(quán)歸于政事堂，財(cái)政權(quán)移歸三司。三司的設(shè)立，是宋太祖收回財(cái)政權(quán)的重要措施之一。王化基廢“三司以實(shí)尚書(shū)省”的建議，自然不被采納。但是為了搪塞眾議，宋太宗對(duì)尚書(shū)省長(zhǎng)官的地位也給予某些提高。淳化三年（公元992年）升尚書(shū)令于三師之上。然而，這并沒(méi)有提高尚書(shū)令的職權(quán)，何況尚書(shū)令又很少授人。因此，到至道、大中、祥符年間（公元995年—1061年），不斷有大臣提出恢復(fù)尚書(shū)省制的問(wèn)題，但均未有結(jié)果，這個(gè)問(wèn)題至神宗元豐改制以前，一直爭(zhēng)論不休。實(shí)際上，尚書(shū)省職權(quán)之分割，是宋代分散中樞機(jī)構(gòu)的權(quán)力而強(qiáng)化皇權(quán)的反映。正是這種變化，在其后促成了三省制的消亡而演進(jìn)為一省制。

　　三省六部

　　門(mén)下?。河址Q“左省”。其長(zhǎng)官名義上是門(mén)下侍中，但很少委任過(guò)，實(shí)際上有名無(wú)職。副長(zhǎng)官是門(mén)下侍郎，另外又委派一名給事中任“判門(mén)下省事”①真正掌管本省的職權(quán)。其屬官有左散騎常侍、左諫議大夫、左司諫、左正言以及給事中等。門(mén)下省的職權(quán)是主管皇帝寶璽、大朝會(huì)設(shè)位版、贊拜、拜表、宣黃、外官和流外官考課、年滿齋郎轉(zhuǎn)補(bǔ)以及各司附奏署名等事。神宗改革官制時(shí)，重新恢復(fù)三省的實(shí)際地位和職權(quán)，門(mén)下省專司審議，但自門(mén)下侍郎成為尚書(shū)左仆射（宰相）的兼職或副宰相的專職后，便不再和門(mén)下省本身的職事相關(guān)了。

　　中書(shū)?。河址Q“右省”。其長(zhǎng)官名為中書(shū)令，實(shí)際上也有名無(wú)職。副長(zhǎng)官為中書(shū)侍郎。又另委派一名中書(shū)舍人任“判中書(shū)省事”，真正掌管本省職權(quán)。其屬官有右散騎常侍，中書(shū)舍人、右諫議大夫、起居舍人、右司諫、右正言等。中書(shū)省的職權(quán)是主管郊祀、皇帝冊(cè)文、州縣官考課、齋郎等年滿復(fù)奏、文官改賜章服、僧道給賜紫衣師號(hào)、舉人出身及寺觀名額等事②。神宗改革官制后，中書(shū)省則專司取旨出令。但自中書(shū)侍郎成為尚書(shū)右仆射（宰相）的兼職或副宰相的專職后，便不再和中書(shū)省本身的職事相關(guān)了。

　　門(mén)下和中書(shū)兩省的左、右散騎常侍，左、右諫議大夫，左、右司諫，左、右正言，通稱“兩省官”③。門(mén)下省的起居郎和中書(shū)省的中書(shū)舍人稱“小兩省官”。④。散騎常侍、給事中、諫議大夫等稱“大兩省官”⑤。北宋前期，大兩省官員雖名為諫官，但除非皇帝特旨供職，并不得諫諍。

　　尚書(shū)省：又稱“都省”。其長(zhǎng)官名義上是尚書(shū)令，還有左右仆射、左右丞等，但尚書(shū)令從不委任。實(shí)際上另外委派諸司三品以上者或?qū)W士一員任“權(quán)判尚書(shū)都省事”。尚書(shū)省的職權(quán)是總轄吏、戶、禮、兵、刑、工等六部和司封、司勛、考功、度支等二十四司，并主管議定官員謚號(hào)、祠祭、受誓戒、在京文武官封贈(zèng)、注甲發(fā)付選人、二十四司人吏遷補(bǔ)等事。尚書(shū)省所轄六部二十四司，分屬左司和右司，左司掌管吏部（下轄司封、司勛、考功）、戶部（下轄度支、金部、倉(cāng)部）、禮部（下轄祠部、主客、膳部）；右司掌管兵部（下轄職方、駕部、庫(kù)部）、邢部（下轄都官、比部、司門(mén)）、工部（下轄屯田、虞部、水部）。左、右司各設(shè)郎中1人，員外郎1人。

　　宋太祖時(shí)，設(shè)立流內(nèi)銓（簡(jiǎn)稱銓司）、委派“權(quán)判流內(nèi)銓事”2員，專管考試選人、判決案例和擬定差遣等事。還設(shè)立三班院，委派“知三班院事”或“勾當(dāng)三班院”，員數(shù)不定，負(fù)責(zé)對(duì)東西頭供奉官等武臣的考課和擬定差遣等事①。太宗時(shí)，設(shè)立磨勘京朝官院和磨勘幕職州縣官院，總稱磨勘院，負(fù)責(zé)對(duì)京朝官和選人進(jìn)行考核。隨后，改磨勘京朝官院為“審官院”、磨勘幕職州縣官院為“考課院”②。太宗時(shí)還設(shè)置“京朝官差遣院”，負(fù)責(zé)對(duì)少卿監(jiān)以下京朝官注擬差遣。淳化四年（公元993年）也并入審官院。神宗熙寧三年（公元1070年），設(shè)置審官西院，主管武臣閣門(mén)祗候以上到諸司使等的磨勘、注擬差遣等事。又改審官院為審官東院，主管文臣京朝官以下考核功過(guò)、敘其爵秩、注擬差遣等事。兩院各派知院、同知院各1員、主簿2員。元豐五年（公元1082年），作為全面改革官制措施之一，是銓注之法全歸吏部，撤銷審官東院而改為吏部尚書(shū)左選、主管寄祿官在京朝官和職任非中書(shū)除授的文臣；撤銷流內(nèi)銓而改為吏部侍郎左選，主管從初任到選人的文臣；撤銷審官西院而改為吏部尚書(shū)右選，主管升朝官以上和職任非樞密院除授的武臣；撤銷三班院而改為吏部侍郎右選，主管副尉以上到從義郎的武臣。據(jù)《宋史·職官三》載，從此以后，以上文、武官員的選試、注擬、責(zé)任、升遷、敘復(fù)、蔭補(bǔ)、考課的政令以及封爵、策勛、賞罰、殿最的制度，都?xì)w吏部掌管。吏部的長(zhǎng)官為吏部尚書(shū)，設(shè)一員，副長(zhǎng)官為吏部侍郎，其下有郎中、員外郎各二員，分管尚書(shū)左、右選和侍郎左、右選。此外，還有司封、司勛、考功的郎中和員外郎各兩員，官告院主管官一員等。

　　戶部：宋初設(shè)三司總管全國(guó)財(cái)政，戶部幾乎無(wú)所職掌，只委派“判戶部事”一員，接受各地土貢，至?xí)r陳列于殿廷。神宗官制改革時(shí)，撤銷三司，全國(guó)財(cái)計(jì)始?xì)w戶部。戶部主管全國(guó)戶籍、土地、錢(qián)谷的政令以及貢賦、征役等事。設(shè)戶部尚書(shū)一員，左、右曹侍郎各一員。郎中、員外郎各二員，度支、金部、倉(cāng)部各二員。左曹分管戶籍、稅賦、土貢、征榷等事，右曹分管常平、免役、保甲、義倉(cāng)等事。度支掌管全國(guó)財(cái)政預(yù)算，量入而出；金部掌管全國(guó)的貨幣收支，藏于府庫(kù)；倉(cāng)部掌管倉(cāng)庫(kù)貯積和收支等事。

　　禮部：宋初設(shè)太常寺禮院。真宗時(shí)又設(shè)禮儀院，主管禮儀之事。禮部只委派“判禮部事”一員，掌管科舉，奏補(bǔ)太宙齋郎等事。神宗時(shí)，撤銷太常禮院，其職權(quán)劃歸禮部。禮部設(shè)尚書(shū)、侍郎各一員，郎中、員外郎各一員。禮部下設(shè)祠部、主客、膳部等三司。掌管禮樂(lè)、祭祀、朝會(huì)、宴享、學(xué)校、科舉之政令。

　　兵部：宋初設(shè)樞密院，掌管軍事政令，武臣銓選則歸三班院和審官西院負(fù)責(zé)，兵部只管皇帝儀仗、鹵簿、武舉、義勇弓箭手等事，委任“判兵部事”一員。神宗時(shí)設(shè)兵部尚書(shū)、侍郎各一員，職方、駕部、庫(kù)部和本部等四司郎中、員外郎各一員，職權(quán)略有擴(kuò)大，主管民兵、弓手、廂軍、蕃兵、剩員，武士校試武藝，及少數(shù)民族官封承襲等事。

　　刑部：宋初刑部是最高司法機(jī)構(gòu)之一，主管全國(guó)刑政，并審復(fù)大理寺所定大辟案件。太宗時(shí)，創(chuàng)設(shè)審刑院，將刑部審復(fù)權(quán)撥歸審刑院，審刑院成為全國(guó)另一最高司法機(jī)構(gòu)。神宗時(shí)，撤銷審刑院以及糾察在京刑獄司，將其審復(fù)等權(quán)歸還刑部，從此，刑部的職權(quán)大為擴(kuò)大，主管全國(guó)刑法、獄訟、奏讞、赦宥、敘復(fù)等事。設(shè)刑部尚書(shū)一員，侍郎二員；郎中和員外郎，本部各二員，都官、比部、司門(mén)等司各一員。本部郎中和員外郎，又分左、右兩廳，廳各二員，左廳掌管詳復(fù)，右廳掌管敘雪。

　　工部：宋初只設(shè)“判工部事”一員，所屬屯田、虞部、水部的職權(quán)全被劃歸“三司”，工部職權(quán)很少。神宗官制改革時(shí)撤銷“三司”，工部才恢復(fù)職權(quán)。設(shè)工部尚書(shū)、侍郎各一員，本部和屯田、虞部、水部四司郎中、員外郎各一員，主管全國(guó)城郭、宮室、舟車、器械、錢(qián)幣、河渠等政令。南宋時(shí)，將軍器監(jiān)和都水監(jiān)并歸工部，工部的職權(quán)就更為擴(kuò)大了。工部還兼管軍器所和文思院；高宗時(shí)還設(shè)立制造御前軍器所，委任提點(diǎn)官二員和提轄、監(jiān)造官各若干員，負(fù)責(zé)制造武器；文思院負(fù)責(zé)制造金銀、犀玉等器物，設(shè)提轄官一員、監(jiān)官三員。

　　樞密院與三衙

　　樞密院是總理全國(guó)軍務(wù)的最高機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱“樞府”。宋代樞密院與中書(shū)門(mén)下共掌文、武大權(quán)，稱為東、西“二府”。《宋史·職官志二》說(shuō)：

　　宋初，循五代之制，置樞密院，與中書(shū)對(duì)掌文、武二柄，號(hào)為“二府”。

　　又《通考·職官考四》說(shuō)：

　　唐末，諸司使皆內(nèi)臣領(lǐng)之，樞密使始與宰相分權(quán)矣。降及五代，改用士人，樞密使皆天子腹心之臣……其權(quán)重于宰相。太祖受命，以宰相專主文事，參知政事佐之，樞密使專主武事，副使佐之。

　　樞密使為樞密院之長(zhǎng)官，或稱知樞密院事，副長(zhǎng)官稱樞密副使或同知樞密院事，簽書(shū)樞密院事或同簽書(shū)樞密院事。其下設(shè)都承旨和副都承旨，負(fù)責(zé)“承宣旨命，通領(lǐng)院務(wù)”，由武官擔(dān)任。還設(shè)編修官，不定員。樞密院“掌兵籍，虎符”，若得皇帝的批準(zhǔn)，有調(diào)動(dòng)兵馬之權(quán)。樞密使的地位略低于宰相，與參知政事、門(mén)下侍郎、中書(shū)侍郎、尚書(shū)左丞等統(tǒng)稱為“執(zhí)政官”。樞密使這一官銜在唐太宗時(shí)就設(shè)置了，但唐代的樞密使只負(fù)責(zé)管理軍事情報(bào)，機(jī)密情報(bào)之類，由宦官兼任，直至五代時(shí)還保留這個(gè)官銜。而宋代的樞密使地位抬得這么高，權(quán)力這么大，其原因是與當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外的階級(jí)矛盾、政治形勢(shì)有關(guān)。宋時(shí)階級(jí)矛盾一開(kāi)始就相當(dāng)尖銳。北宋初年就發(fā)生了王小波、李順起義。在邊境，又有契丹、西夏等少數(shù)民族政權(quán)的并立，形成邊防的緊迫局勢(shì)。內(nèi)憂外患使得宋王朝需要一支相當(dāng)龐大的軍隊(duì)，方能抵抗少數(shù)民族的入侵和鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)人民的反抗，因而，就需要一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)管理這支軍隊(duì)，這就是宋代設(shè)立樞密院的原因。同時(shí)，樞密使的設(shè)立又可以削弱宰相的權(quán)力，也是強(qiáng)化皇權(quán)的重要措施。所以，元豐改制后，樞密院照樣保存下來(lái)。但是北宋的樞密使與中書(shū)的關(guān)系都極不正常。王明清的《揮麈錄·后錄》說(shuō)：“樞密使每朝奏事，與中書(shū)先后上，所言兩不相知，以故多成疑貳?！彼紊褡诘挠冯_(dá)道也說(shuō)，戰(zhàn)守安危之所政，中書(shū)主打，樞密使主守，這樣怎么能取勝呢？明確指出這種互相牽制所造成的殆誤軍國(guó)大政的弊端。南宋統(tǒng)治者接受了這一教訓(xùn)，為了對(duì)付經(jīng)常性的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，不得不實(shí)行兵政合一，設(shè)立“平章軍國(guó)重事”這一官銜。

　　北宋初年，仍然沿襲后周的制度，由殿前司和侍衛(wèi)司統(tǒng)領(lǐng)全部禁軍。但是趙匡胤在禁軍的人事安排、組織編制和部署等方面，都作了重大的調(diào)整。據(jù)《長(zhǎng)編》卷2記載：建隆二年（公元961年）的一個(gè)晚上，趙匡胤把曾經(jīng)幫助他奪取政權(quán)的禁軍主要將領(lǐng)石守信、王審琦、高懷德等人請(qǐng)來(lái)喝酒，對(duì)他們說(shuō)，自己當(dāng)了皇帝后整天提心吊膽，還不如作節(jié)度使快樂(lè)。石守信等人說(shuō)，現(xiàn)在天命已定，誰(shuí)還敢有異心呢？趙匡胤說(shuō)，你們雖然沒(méi)有異心，但如果你們手下人貪圖富貴，一旦把黃袍加在你們身上，你想不干也不行呀！石守信等人領(lǐng)會(huì)趙匡胤的意思，大為震驚，次日即稱病，主動(dòng)要求解除軍職。趙匡胤答應(yīng)給他們以優(yōu)厚的待遇，同他們結(jié)成兒女親家，說(shuō)這樣就可以使“君臣之間，兩無(wú)猜疑”，趙匡胤就把石守信等人調(diào)到外地去當(dāng)節(jié)度使，脫離他們?cè)瓉?lái)掌握的軍隊(duì)，這就是有名的“杯酒釋兵權(quán)”。趙匡胤在解除石守信等人的軍權(quán)之后，提拔了一批資歷較淺，容易駕馭的人當(dāng)禁軍將領(lǐng)。但就是對(duì)這些人也嚴(yán)加控制，處處防范。

　　同時(shí)，趙匡胤還取消了殿前都點(diǎn)檢和殿前副都點(diǎn)檢這兩個(gè)職務(wù)，由殿前都指揮、侍衛(wèi)馬軍都指揮使、侍衛(wèi)步軍都指揮使，分別率領(lǐng)禁軍，合稱“三衙”，互不統(tǒng)屬。禁軍從此沒(méi)有統(tǒng)帥，將領(lǐng)分別聽(tīng)命于皇帝本人?！叭谩遍L(zhǎng)官都指揮使之下，各設(shè)副指揮使，都虞候，副都虞候各一員。真宗時(shí)，廢除侍衛(wèi)兩司的都虞候之職。南宋時(shí)，殿前司掌管殿前各班、直和步、騎各指揮的名籍，侍衛(wèi)親軍馬、步軍司分掌馬軍、步軍各指揮的名籍。并負(fù)責(zé)屬下軍隊(duì)的管理、訓(xùn)練、戍守、升補(bǔ)、賞罰等政令?！叭谩迸c樞密使所掌之兵權(quán)不同：樞密使有發(fā)兵之權(quán)，而無(wú)統(tǒng)兵之重；三衙有統(tǒng)兵之重，而無(wú)發(fā)兵之權(quán)。

　　三司使

　　三司是北宋前期最高財(cái)政機(jī)構(gòu)，號(hào)稱“計(jì)省”。唐末稅法混亂，田賦、丁稅的收入無(wú)法維持王朝的龐大費(fèi)用，國(guó)家的財(cái)政收入主要依靠鹽鐵和度支。五代后唐明宗始設(shè)鹽鐵、度支和戶部“三司”，宋初沿之。三司的職權(quán)是總管全國(guó)各地之貢賦和國(guó)家的財(cái)政。長(zhǎng)官是三司使，其權(quán)位之重，與執(zhí)政無(wú)殊，號(hào)稱“計(jì)相”?！端问?、職官志二》說(shuō)：

　　國(guó)初沿五代之制，置使以總國(guó)計(jì)，應(yīng)四方貢賦之入，朝廷不預(yù)，一歸三司，通管鹽鐵、度支、戶部，號(hào)曰“計(jì)省”，位亞執(zhí)政，目為“計(jì)相”。

　　三司之副長(zhǎng)官為三司副使。宋太宗時(shí)，罷三司使，另設(shè)鹽鐵、度支、戶都三使。真宗時(shí)，又罷三使，重設(shè)三司使一員，另設(shè)鹽鐵副使、度支副使和戶部副使。鹽鐵之下設(shè)七案，即兵案、胄案、商稅案、都鹽案、茶案、鐵案、設(shè)案等，掌管全國(guó)礦冶、茶、鹽、商稅、河渠和軍器等。度支之下設(shè)八案：賞給案、錢(qián)帛案、糧料案、常平案、發(fā)運(yùn)案、騎案、斛斗案、百官案，掌管全國(guó)財(cái)賦之?dāng)?shù)。戶部之下設(shè)五案：戶稅案、上供案、修造案、曲案、衣糧案，掌管全國(guó)戶口、兩稅、酒稅等事。三司的附屬機(jī)構(gòu)，據(jù)《宋史·職官志二》載，有磨勘司、都主轄收支司、拘收司、都理欠司、都憑由司、開(kāi)折司、發(fā)放司、勾鑿司、催驅(qū)司、受事司等。由此可見(jiàn)三司職權(quán)之廣泛，與事務(wù)之殷繁。北宋前期，全國(guó)財(cái)政支出大部分依靠三司，三司實(shí)際上取代了尚書(shū)省的許多職務(wù)。元豐改革官制時(shí)雖廢三司仍歸戶部、工部管轄，其中胄案改置軍器監(jiān)，這些改革似較合理。但是財(cái)用大計(jì)畢竟不是戶部所能盡辦，因此，北宋末期又有總領(lǐng)財(cái)賦官及經(jīng)總制使以別掌之。

　　北宋前期，中書(shū)門(mén)下主管民政，樞密院主管軍政，三司主管財(cái)政，三者鼎足而立，彼此不相知，而大權(quán)集中于皇帝一身。神宗改制后，宰相實(shí)際上兼管財(cái)政。南宋時(shí)，宰相兼任樞密使，又兼管部分軍政。這樣，宰相重新握有民政、財(cái)政和部分軍政之權(quán)。

　　監(jiān)察機(jī)構(gòu)

　　宋代監(jiān)察機(jī)關(guān)，沿襲唐制，中央設(shè)御史臺(tái)，下設(shè)三院，《宋史·職官志四》說(shuō)：“其屬有三院：一曰臺(tái)院，侍御史隸焉；二曰殿院，殿中侍御史隸焉；三曰察院，監(jiān)察御史隸焉?！庇放_(tái)設(shè)有御史大夫和御史中丞。御史大夫名義上是御史臺(tái)的最高長(zhǎng)官，但宋初不除正員，只作為加官，授予其他官員。檢校官帶憲銜的，有檢校御史大夫。元豐改官制后，一并除去。因而御史中丞便成為御史臺(tái)的真正長(zhǎng)官，稱為臺(tái)長(zhǎng)；副長(zhǎng)官是侍御史知雜事。御史官的職掌是“糾察官邪，肅正綱紀(jì)。大事則廷辨，小事則奏彈?！鄙现猎紫啵轮烈话阈」?，都在御史監(jiān)察彈劾之列。官階低而任殿中侍御史，或監(jiān)察御史者，稱“監(jiān)察御史里行”。此外，還設(shè)推官二員，專管審理刑事案件。三院御史上疏言事，評(píng)論朝政或彈劾官員，按規(guī)定必須先向中丞報(bào)告。仁宗時(shí)，劉筠任中丞后，御史言事就不必請(qǐng)示本臺(tái)長(zhǎng)官了①。

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