愛華網(wǎng)本文以改革開放以后我國的行政體制改革為背景，總結(jié)概括了行政體制改革所取得的成就，分析當前制約改革進一步深化的因素，闡述行政體制改革的目標和重點，提出有益的改革策略。
[關(guān)鍵詞]行政體制；改革；困局；價值目標；任務(wù)；策略
一、 如何評價改革開放以來的政府行政管理體制
中國改革開放30年，政府行政體制改革也進行了30年。如何評價這30年的政府行政管理體制，理論界和社會上的認識并不統(tǒng)一。據(jù)一些調(diào)查材料表明，現(xiàn)在社會輿論對政府行政管理體制的普遍評價并不太高，這里既包括對政府行政效率的評價，也包括對政府行政道德的評價。政府的公信力在很多地方也并不強，甚至不斷發(fā)生非利益相關(guān)者同政府激烈沖突的嚴重群體事件。尤其是當前國內(nèi)理論界有一個相當普遍的共識，就是中國下一步深化改革的重點和難點，都在政府領(lǐng)域，這其中就包括行政管理體制。之所以有這樣的認識偏差，與政府職能轉(zhuǎn)變不到位、職能履行不到位和管理方式專斷有關(guān)。但是，這絲毫不影響我們對改革開放以來政府行政管理體制的評價?！∪绾卧u價行政管理體制改革的成績，不能從任何標準模式出發(fā)，而只能從實際出發(fā)，這個實際，就是經(jīng)濟社會發(fā)展的實際結(jié)果。從1978年到2008年，國內(nèi)經(jīng)濟總量ＧＤＰ按照可變價格計算翻了20多倍，社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了歷史性巨變，被國外媒體稱為“中國的奇跡”。解釋這個“奇跡”，不可能離開政府的重要作用。在這個意義上必須承認，一個好的改革發(fā)展必定有一個好的政府和一個好的行政管理體制，否則“中國的奇跡”就不好理解了。改革開放以來，我國歷屆政府，都非常重視行政管理體制改革，先后進行了六次大規(guī)模的行政管理體制和機構(gòu)改革，在五個方面取得了明顯成效。
（一）政府機構(gòu)改革取得顯著成效
政府機構(gòu)改革是行政體制改革的一項重要內(nèi)容，改革開放以來，我國緊緊圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變，根據(jù)精簡統(tǒng)一效能的原則，已經(jīng)順利完成了五次政府機構(gòu)改革。在這些改革中，1998 年開始的第四次機構(gòu)改革成效尤為突出：通過大幅精簡政府機構(gòu)及其人員編制數(shù)量，國務(wù)院部委從原有的40個減至29 個，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡了1/4，移交給企業(yè)地方社會中介機構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達到200 多項，公務(wù)員數(shù)量從3.2 萬人減至1.6 萬人，同時，調(diào)整和撤銷計劃經(jīng)濟體制下建立的直接管理經(jīng)濟的專業(yè)部門，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制要求基本適應(yīng)的政府組織體系。
（二）政府職能轉(zhuǎn)變穩(wěn)步推進
轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的重點和核心任務(wù)。1988年開始的第二次機構(gòu)改革，首次提出應(yīng)該按照“政企分開”的原則轉(zhuǎn)變政府職能；1993 年開始的第三次改革，提出應(yīng)該按照“建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的行政管理體制”目標要求，將政府職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督；1998 年開始的第四次改革，進一步明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，要求政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中在宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)三個方面；2003 年開始的第五次改革和當前正在進行的第六次國務(wù)院“大部制”改革按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，明確提出政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面，建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。
（三）中央與地方關(guān)系得到初步協(xié)調(diào)
中央與與地方關(guān)系的調(diào)整是中國行政體制改革的難點。正確調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)鍵和核心在于能夠合理劃分不同層次政府之間的財力和職能。如果不同層級政府之間的事權(quán)和財權(quán)缺乏合理明確的劃分，央地關(guān)系不協(xié)調(diào)問題就會成為影響中國行政體制改革的深層次問題，從而限制政府職能的有效履行。
改革開放以來，我國總共進行了六次大的行政體制改革，央地關(guān)系的調(diào)整已初見成效：一是通過合理界定不同層級政府之間的職能定位，初步解決了不同層級政府職能上下一般粗的問題；二是根據(jù)不同層次政府的地位和作用，按照權(quán)責一致的原則，堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揮地方積極性的原則，基本合理劃分了中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理職權(quán)，初步理順了中央和地方在投資、金融、財稅及社會保障、工商等領(lǐng)域的分工和職責，使得某些重點領(lǐng)域內(nèi)中央對地方的垂直管理體制得到了合理調(diào)整，并且初步解決了職責不清、權(quán)責不對等的問題；三是深化了財稅體制改革，1994 年分稅制后，中央財政收入得到較大提升，財權(quán)有所上收，中央財力得到較大加強。同時也切實賦予了地方各級政府與其承擔事權(quán)相匹配的財權(quán)。
（四）政府與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系進一步理順
深化行政體制改革的核心和關(guān)鍵是政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心在于正確處理政府與企業(yè)、市場和社會之間的關(guān)系，以切實解決政府職能越位、缺位和錯位等問題。目前我國在政府與企業(yè)、市場和社會關(guān)系調(diào)整方面做了大量工作，已初步取得成效：一是較好地處理了政府與企業(yè)之間的關(guān)系，深化了國有企業(yè)改革，推進了政企分開、政資分開，有效落實了企業(yè)自主權(quán)，同時政府通過財稅等經(jīng)濟手段和法律手段引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)、競爭行為，加強市場監(jiān)管，創(chuàng)造了包括公有制經(jīng)濟在內(nèi)的不同所有制經(jīng)濟公平競爭的市場環(huán)境；二是較好地處理了政府與市場之間的關(guān)系，政府減少了對資源配置和微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，將經(jīng)濟管理職能的重心轉(zhuǎn)到搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上來；三是較好地處理了政府與社會之間的關(guān)系，放權(quán)于社會，在一定程度上發(fā)揮了社會中介組織、服務(wù)性民間組織和基層自治組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。
（五）行政管理體制機制不斷創(chuàng)新與完善
改革開放以來，我國各級政府都在積極實踐和探索，加快推進行政決策的科學化、民主化和法治化，行政管理體制機制創(chuàng)新取得重大進展。突出表現(xiàn)在：一是加強了行政決策的科學化、民主化，初步建立了群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的行政決策機制；二是積極推進行政審批制度改革，有效規(guī)范了行政審批程序，減少了行政審批環(huán)節(jié)，提高了政府行政效率；三是謀求行政權(quán)力的有效制衡，建立健全了過錯責任追究制度，制定落實了法定質(zhì)詢、罷免的具體程序，創(chuàng)設(shè)了引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任追究制度。加強了政府預(yù)算、審計、財務(wù)監(jiān)督，初步做到了權(quán)責明確、監(jiān)督到位和問責有力。
總之，改革開放以來，中國的行政管理體制改革取得了多方面進展，成效是顯著的。這是中國在對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下，之所以能保持經(jīng)濟快速增長、社會安定團結(jié)、國家綜合實力不斷增強、人民總體生活水平不斷提高的一個不可缺少的重要因素。
二、當前制約中國行政管理體制繼續(xù)深化改革的因素
中國的行政管理體制改革取得了舉世矚目的進展，但與經(jīng)濟體制改革一樣，同時也面對著不少需要給予重視、正確應(yīng)對和解決的問題與挑戰(zhàn)。
（一）行政機關(guān)一手包辦改革
行政體制改革是一個涉及多方面利益關(guān)系的一個系統(tǒng)工程。作為系統(tǒng)工程，行政體制改革涉及政府目標、政府職能、政府角色、政府規(guī)模等方方面面，需要社會各種力量參與，集中社會各方面智慧，以制定一套科學、可行的方案。作為多方面利益關(guān)系調(diào)整，行政體制改革涉及政府與其他社會組織、國家公務(wù)員與其他公民之間利益關(guān)系，因此，各利益主體站在自身利益上發(fā)表觀點，參與其中，改革方案才能兼顧各方，才能公平、公正。研究我國前幾輪行政體制改革，以上兩點做得都不夠。毫無疑問，世界各個國家行政改革由政府主導(dǎo)的，但是并不是由政府“一手包辦”，方案的制定有社會力量的參與，方案的決策是由議會表決的，政府作為改革的對象主要負責方案的實施。但是，我們國家就不同，行政體制改革基本是由行政部門唱“獨角戲”，即改革由行政部門發(fā)現(xiàn)問題、提出目標、組織設(shè)計、論證決策、組織實施式的改革，其他社會組織和社會公眾是眼看著“改革”而“插不上手”，或者站在局外說一些不被采納的見解，好像行政體制改革不關(guān)他們的利益，只是行政部門及行政人員自己的事情。正因
為這樣，改革對象成為改革方案的設(shè)計者、抉擇者、執(zhí)行者、監(jiān)督者，這樣的方案怎能不向行政官員、部門、政府傾斜，怎能不侵占其他利益主體的利益。改革開放以來，三番五次的行政體制改革仍達不到預(yù)期目標，原因就在于此。改革純粹由政府“一手包辦”，由行政官員、行政部門、政府“說了算”，成為公務(wù)員和政府的“私事”，導(dǎo)致其他社會力量無法參與或者參與度不高。
（二）社會兩大群體力量對比失衡
行政體制改革是公務(wù)員群體與其他社會群體的利益“博弈”。我國行政體制改革涉及兩大利益群體，一個是公務(wù)員利益群體，一個是
除公務(wù)員以外的其他社會成員利益群體。一個群體獲得利益的多寡是以該群體在社會力量對比中所處的地位和對政策的影響分不開。我國的公務(wù)員人數(shù)雖然在總?cè)丝谥惺巧贁?shù)，但是只要看出公務(wù)員構(gòu)成就知道它是一個多么大的一個利益群體，沒有任何一個國家像我們一樣，黨（包括民主黨派領(lǐng)導(dǎo)層）、政（包括政府、人大、法院、檢察院、政協(xié)）、工、團、婦都納入公務(wù)員隊伍?？梢赃@樣說，整個國家機器都掌握在公務(wù)員隊伍手里，可能還遠不只如此。而其他社會群體雖然人口占有絕對優(yōu)勢，其地位和對政策的影響與公務(wù)員相比較要遜色得多，尤其是在有關(guān)彼此利益漲消的改革中他們力量不大。
行政體制改革看似僅僅涉及政府部門，其實涉及整個“官僚體制”。在黨委里面，大多數(shù)委員在行政部門是有兼職的。在人大，大多數(shù)人大代表是行政官員。政協(xié)委員中行政官員也有當比例。也就是說，行政體制改革雖然是行政機關(guān)的事情，但是也關(guān)系其他黨、政、工、群、婦、青等機關(guān)中公務(wù)員的利益。在這種情況下，行政體制改革尤其是限制公務(wù)員獲得特殊利益的改革舉步維艱，就容易理解了。
（三）社會公眾參與意識缺乏
公眾參與行政體制改革的機會、積極性和維護自我權(quán)益的意識一直不高。對于國家大政方針的確定，我們沒有全民公決機制，雖然有些改革報刊上討論得很激烈，但是究竟不是民意直接的結(jié)果，行政體制改革公眾積極性缺乏這是大背景。同時，多年來社會公眾基本被置身于行政體制改革之外，大多數(shù)人對于行政體制改革關(guān)心度不夠，或者認為行政體制改革是政府的事情，涉及到公務(wù)員的利益，因而事不關(guān)己高高掛起，或者認為對于行政體制改革的過程和結(jié)果不能左右，說了也白說。公眾參與行政體制改革積極性不高，造成的結(jié)果是公眾利益在改革中被公務(wù)員個人、部門、政府獲得的特殊利益所擠占。車改、房改、醫(yī)改以及其他改革無不是以官階大小為參照物，甚至有些官員退休以后還要享受其他人沒有的待遇，這些人利用手中的權(quán)力在努力維護既得利益的做法是可以想象的。改革是什么，改革是自己自覺起來解決自身存在問題的過程，但這個過程是一個艱難而漫長的過程。如果要縮短這個過程，那就要有一些吸引專家、群眾積極參與的果斷的措施，依靠專家和群眾起來通過某種平臺參與政府行政體制改革。靠群眾路線糾正我們體制中的弊端，促進社會公平公正，促進社會和諧向前發(fā)展。因此，我們在行政體制改革中一定要動員民眾參與，一定要兼顧其他社會群體尤其是弱勢群體的利益，一定要追求“雙贏”局面。
（四）部門既得利益者阻礙改革
從以往的經(jīng)驗看，改革所涉及到的部門、行政官員的積極性都不高。行政體制改革，就是要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代行政管理與服務(wù)制度、機制，建立這樣的制度、機制，需要轉(zhuǎn)變政府職能，制約行政權(quán)力，提高行政效率，降低行政成本，進行機構(gòu)改革，進行人事制度改革，工作福利制度改革等。這就是說，行政體制改革必然涉及規(guī)范行政官員、行政部門、政府的利益，并對已經(jīng)獲得的特殊利益予以剝奪，使其他利益主體對政府予以信心。規(guī)范行政官員、行政部門、政府的利益，使他們不能再取得特殊利益，這等于“虎口奪食”，怎能設(shè)想他們會有積極性呢？不僅沒有積極性，而且他們中的一些道德缺失的人會用“潛規(guī)則”來延緩改革，阻礙改革，扭曲改革，篡改改革，甚至破壞改革。在中國幾乎是人人都明白的事情，就是做不成，比如領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示制度雖然議論已久，但就是不能實施，根源在哪里？正如國家行政學院汪玉凱教授講的：他們對其他群體的改革勢如破竹，但對于涉及自己的改革卻百般阻撓，寸步難行。他們有權(quán)力，他們才是改革的真正阻力。
三、中國行政管理體制改革的目標和重點
當前中國行政體制改革所處的時期、所面臨的社會現(xiàn)實情況和環(huán)境決定了中國行政體制改革在目標取向上應(yīng)該是效率優(yōu)先，兼顧民主。
（一） 效率優(yōu)先應(yīng)該是行政管理體制改革的首要目標
效率是速度的保證，是質(zhì)量的要求，在現(xiàn)代信息特別發(fā)達的社會，這個特點尤其明顯。我國目前正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡的關(guān)鍵階段，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使中國正進入一個經(jīng)濟高速增長的時期，政府要在高速增長時期成功地發(fā)揮主導(dǎo)作用，關(guān)鍵在于要有一個有效能的行政系統(tǒng)。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一是政府必須有足夠的能力制定和推行政策，從宏觀上控制和把握社會政治經(jīng)濟發(fā)展的趨勢；其二在于政府決策的民主化和科學化，用民主化、科學化確保行政效率的正確性。因此，從中國作為轉(zhuǎn)型期發(fā)展中國家的特點而言，提高政府行政效率是強化政府能力的首要選擇，是行政體制改革的一個優(yōu)先目標。
當前，我國人均GDP僅３000多美元，遠沒有達到發(fā)達國家的水平，政府職能轉(zhuǎn)變尚未完成，各種體制性弊端依然存在，行政效率不盡如人意，政府的基本職責還是促進經(jīng)濟與社會各項事業(yè)的高速發(fā)展。尤其是，政府自身的各項建設(shè)尚未完成，組織機構(gòu)的設(shè)置、部門職能的設(shè)置，包括決策體制、權(quán)力的監(jiān)督體制等都未達到高效政府的標準。從這個意義上說，當前中國的行政體制改革的首要目標還是行政系統(tǒng)的高效化。
當然，這并不代表當前我國行政體制改革可以忽略民主化的目標取向，民主化應(yīng)該是政府決策的手段，沒有民主化，政府的決策就失去了正確的、科學的根基。中國的行政體制改革是一項復(fù)雜的、長期的、系統(tǒng)的工程，他不可能單方面進行，中國行政體制的改革必然要求行政體制改革的目標要與政治體制改革的目標相適應(yīng)，這不僅僅是簡單地實現(xiàn)某一個具體的目標，而是多元的目標取向。在這個多元的目標中，決策民主化既是行政體制改革的目標取向，也是政治體制改革的目標取向，從這個意義上講，決策民主化在行政體制改革中體現(xiàn)的是手段，在政治體制改革中體現(xiàn)的是目標。
（二） 行政體制改革的重點
1.政府職能的轉(zhuǎn)變。它是我國行政體制改革的重中之重，只有轉(zhuǎn)變政府職能，才能有效地解決當前我國政府出現(xiàn)的一些問題。
政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該包括三個方面：一是政府公務(wù)員思想觀念上的轉(zhuǎn)變。把長期形成的思維定勢和工作習慣改變一下，牢固樹立“以人為本、執(zhí)政為民”的理念，切實把握好“公平、公正、信息透明”的原則，處理好市場經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的不公平、不公正現(xiàn)象，為保持社會穩(wěn)定構(gòu)建和諧社會努力工作；二是政府具體職能上的轉(zhuǎn)變。當前我國政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，在許多方面該管的沒有管起來，該放得沒有放出去。對涉及公共服務(wù)、公共設(shè)施、民生保障等方面的投入和管理過少，對行政審批和企業(yè)尤其是國有企業(yè)的行政干預(yù)仍然過多，這是導(dǎo)致我國政府職責越位和缺失、管理機構(gòu)龐大、成本居高不下等現(xiàn)象的重要原因。三是政府工作內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變。政府職能上的轉(zhuǎn)變最重要的是要體現(xiàn)在工作內(nèi)容上轉(zhuǎn)變，主要就是要滿足“三個需要”--“發(fā)展需要”、“民生需要”、“民權(quán)需要”?！鞍l(fā)展需要”就是政府能夠為保持經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展提供相適應(yīng)的“制度供給和服務(wù)供給”。主要包括促進和加快經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的科學規(guī)劃，相關(guān)政策和法制，組織人事、機構(gòu)和職能調(diào)整以及工作流程和方式的改進和優(yōu)化，還包括投資環(huán)境治理、對市場和企業(yè)外部性的監(jiān)管等方面內(nèi)容。“民生需要”就是政府能夠滿足民眾對“公共服務(wù)和社會保障”需求的供給。主要包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、扶貧和困難救助、環(huán)境水電交通、環(huán)境保護等方面的保障和供給，也就是政府要真正承擔起能夠使市民過上“病有所醫(yī)、學有所教、居有所住、工有所作、勞有所得、困有所助、老有所養(yǎng)”的生活，保障民眾的生存權(quán)和平等權(quán)，以解決市場失靈造成的社會不公問題?！懊駲?quán)需要”就是政府能夠以有效和優(yōu)質(zhì)的“社會管理和維穩(wěn)機制”，滿足民眾的發(fā)展權(quán)（平安權(quán)、秩序權(quán)、人格權(quán)）和政治權(quán)（知情權(quán)、表達權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)）等方面需要。主要包括社會治安、社會組織和社區(qū)、計劃生育和流動人口、維權(quán)和信訪、突發(fā)事件和應(yīng)急、優(yōu)化民俗民風、生產(chǎn)食品藥品安全等方面的管理。
2.科學地處理中央與地方關(guān)系。從建國至今，中央與地方關(guān)系也在摸索中前進。有成功之舉，也有失誤之處。取得了很大成就，同時也留下了許多迫切需要解決的問題。這表現(xiàn)為： （1） 中央與地方職責權(quán)限劃分缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和科學論證、制度不健全。（2） 中央與地方法律法規(guī)和制度的執(zhí)行與落實缺乏完善的內(nèi)外監(jiān)督機制。（3） 中央財政能力下降，宏觀調(diào)控能力減弱。（4） 地方保護主義現(xiàn)象嚴重。（5） 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。從這個現(xiàn)實的問題來看，那些事情應(yīng)該由地方辦，那些事情應(yīng)該由中央辦，怎樣科學地處理中央與地方的關(guān)系應(yīng)是當前中國行政體制改革的重點。
3.加快推進行政審批制度改革。行政審批是政府行使管理權(quán)的一種方式，任何國家都有行政審批事項，本來無可非議。但是，如果行政審批過多過濫，程序復(fù)雜，就會影響辦事效率的提高。在西方國家，行政審批事項很少，多數(shù)是實行登記、備案制度。我國由于計劃經(jīng)濟思想和工作習慣的延續(xù)，使得現(xiàn)行行政審批制度在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情形下弊端日益凸顯。歸納起來，主要有:（1）行政審批過多過濫。（2）行政審批程序復(fù)雜，交叉審批現(xiàn)象嚴重。（3）行政審批依據(jù)不充分，產(chǎn)生了許多越權(quán)審批、無權(quán)審批的現(xiàn)象。（4）行政審批暗箱操作，自由裁量權(quán)過大，腐敗滋生。（5） 重審批而輕監(jiān)管。盡管《中華人民共和國行政許可法》和國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》頒布實施以來，國家和地方政府做了很大的改進，清理和取消了許多行政審批事項。許多部門和地方都建立了行政審批中心，推行行政許可集中辦理制度，通過一站式、窗口式辦公、網(wǎng)上審批等形式，規(guī)范了行政審批程序，減少了行政審批環(huán)節(jié)，提高了行政審批工作的透明度和審批工作效率。但是，行政審批的項目依然過多，依然存在部門交叉審批的現(xiàn)象，因此，深化行政審批制度改革依然是是當前我國行政審批制度改革的重點。
4.大力發(fā)展社會中介組織，加快推進事業(yè)單位改革?，F(xiàn)代政府應(yīng)該是有限政府，但長期以來，中國政府一直是全能型政府，沒有對政府職責邊界做出清晰地界定。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務(wù)的唯一的或幾乎唯一的主體，是公共物品唯一的或幾乎唯一的提供者。人們幾乎把政府與公權(quán)力等同，很少有人想象政府之外還有其他公權(quán)力 – 社會公權(quán)力 – 的存在。在計劃經(jīng)濟時代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨立行使管理社會公共事務(wù)的職能，從而導(dǎo)致我國社會中介組織極不發(fā)達，許多事業(yè)單位成為政府的附屬物，社會服務(wù)功能沒有得到發(fā)揮。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會和商會開始大量出現(xiàn)。人們逐步認識到，社會公共事務(wù)并非只有政府能夠管理，社會同樣可以具有管理公共事務(wù)的功能。公權(quán)力不一定都必須由國家、政府壟斷，有些社會公共事務(wù)，由社會組織、團體管理可能比政府管理更好，更有效。因為社會公權(quán)力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少可能滋生官僚主義和腐敗。正因為如此。我們確定的政府與社會關(guān)系的改革方向應(yīng)該是政府職能更多地向社會轉(zhuǎn)移。許多行政管理事項和公共物品，雖然必須由公權(quán)力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會組織、團體，如律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會，醫(yī)師協(xié)會、村民委員會、居民委員會、工會、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會公權(quán)力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項，法律可以不設(shè)行政許可，政府應(yīng)逐步從這些領(lǐng)域退出。十一屆全國人大一次會議的《政府工作報告》也明確指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用，促進公民社會的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項、許多領(lǐng)域還是政府管得太多，社會公權(quán)力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應(yīng)是大力發(fā)展社會中介組織和行業(yè)協(xié)會，加快推進事業(yè)單位改革，提高政府公權(quán)力向社會行業(yè)組織轉(zhuǎn)移的速度。
5.加強行政法制建設(shè)，強化依法行政意識。我國上世紀90年代，相繼制定并頒布施行了中華人民共和國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》，這對監(jiān)督國家行政機關(guān)依法行使職權(quán)，規(guī)范各級政府的行政行為，保障公民、法人的合法權(quán)利，發(fā)揮了重要作用。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》正式實施，這是世界上第一部以單行法形式頒布的《行政許可法》，對中國各級政府落實依法行政要求，推進行政審批制度改革，進一步繁榮發(fā)展市場經(jīng)濟，產(chǎn)生了強有力的促進作用。2006年1月1日《中華人民共和國公務(wù)員法》正式頒布施行，這對于建設(shè)符合中國國情、具有中國特色的公務(wù)員制度，提高公務(wù)員隊伍的工作素質(zhì)和各級政府的工作效能，具有十分重要的現(xiàn)實和長遠意義。
1999年11月和2004年3月，國務(wù)院頒布《全面推進依法行政的決定》和《全面推進依法行政實施綱要》，這兩個規(guī)范性文件對于全面推進依法行政，建設(shè)法治政府，具有長遠指導(dǎo)作用。
可以說，現(xiàn)有的關(guān)于政府行政程序的法律法規(guī)基本健全，只要樹立依法行政的意識，自覺規(guī)范政府行政行為，嚴格按照行政程序辦事，就會杜絕行政腐敗，提高行政效率。從這個意義上講，對公務(wù)員加強依法行政教育和培訓(xùn)也是當前中國行政體制改革必不可缺少的一環(huán)。
6.完善公務(wù)員制度，推進干部人事制度改革，實現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)代化。在加入WTO和經(jīng)濟全球化條件下，我國傳統(tǒng)行政領(lǐng)導(dǎo)體制面臨著很大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的局限表現(xiàn)在：（1）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過分集中（2）行政權(quán)力關(guān)系的運轉(zhuǎn)不順。（3） 行政領(lǐng)導(dǎo)程序的缺漏。（4） 行政領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則匱乏。（5） 行政工作方式的傳統(tǒng)影響。（6）績效考核主體的單一性。這些局限性要求我們通過有效的改革措施來克服。因此，完善公務(wù)員制度，推進干部人事制度改革，實現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)代化也是當前我國行政體制改革的主要任務(wù)。
7.強化權(quán)力監(jiān)督，建設(shè)法治政府?！∥覈姓V訟法1990年實行時曾引起社會強烈反響，因為老百姓終于可以“告官”了，這在我國法治政府建設(shè)史上具有里程碑意義。
在18年后的今天，相對于我國行政理念的轉(zhuǎn)變，這部法律的部分規(guī)定已經(jīng)明顯滯后了，最突出的問題是‘官本位’色彩濃厚。
一是法院判決過于簡單化。比如說，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，對行政案件不能調(diào)解，只能裁決“維持”或“撤銷”。也就是說，老百姓不滿意政府的某項行政行為，法院只能判定政府“對”或“錯”，沒有中間途徑可走。而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展實際，現(xiàn)在廣泛出現(xiàn)的勞動、社保、拆遷、征地、環(huán)保等糾紛，多方利益糾葛，常常不是非黑即白的問題。法院這樣簡單裁判，往往是定了性卻不能根本解決爭議，所謂“官了民不了，案結(jié)事不了”。
調(diào)解是一種讓當事人雙方都實現(xiàn)平等對話的方式，通過調(diào)解，百姓可以獲得與政府平等商議解決問題的機會。而在現(xiàn)行行政訴訟法中，行政機關(guān)仍保持著一種居高臨下的姿態(tài)。
二是法院對行政機關(guān)的行政行為沒有約束力。是“行政訴訟不停止執(zhí)行”。比如工商局要罰你款，你認為它罰得不對，你可以告它，但罰款你還是得先交。在官、民爭議中，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政機關(guān)行政行為的效力是優(yōu)先的，這也是以維護行政權(quán)威為出發(fā)點的。
三是制度缺失使“官官相護”有機可乘。比如政府行為失信于民，地方政府紅頭文件與中央文件精神不符，與群眾利益不符怎么告，法院怎么判都沒有涉及。
行政訴訟法對受理范圍規(guī)定得過于狹窄，導(dǎo)致相當一部分行政行為不在行政復(fù)議和行政訴訟范圍內(nèi)，使得法律監(jiān)督出現(xiàn)了不少“真空”。
法律制度的缺陷使得“官官相護”有機可乘，有的法院怕得罪政府或有關(guān)行政機關(guān)，抱著“多一事不如少一事”的心理，以沒有主管權(quán)或不屬受案范圍為由，不依法行使司法監(jiān)督權(quán)。
行政訴訟是一條通過和平方式解決行政爭端的有效渠道。正當渠道走不通，就會上訪或走不正當渠道甚至邪門歪道。信訪部門只能對群眾意見進行轉(zhuǎn)達、協(xié)商處理，而無權(quán)解決行政行為的效力問題，處置效果常常不盡如人意?？墒怯械男姓C關(guān)寧肯三番五次花錢息事寧人，卻不愿意引導(dǎo)和支持群眾走通過法定程序或其他正當程序救濟權(quán)利。
現(xiàn)在，我國推行行政管理體制改革，由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，法治型政府，行政機關(guān)要依法強化社會管理和公共治理，其要義是“以人為本”。在傳統(tǒng)法治理念下產(chǎn)生的行政訴訟法，已不適應(yīng)這一要求，如不盡快修訂，將來會成為制約行政管理體制改革的一個瓶頸?！榇?，必須健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度，切實做到有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究。
8.推進機構(gòu)改革，建設(shè)有效政府和廉價政府。改革開放以來，我國政府機構(gòu)改革雖然取得了明顯成效，但目前仍存在一些有待進一步改革的問題。如當前我國政府機構(gòu)設(shè)置還不盡合理。多頭管理、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在，政府事務(wù)綜合管理水平低。更為嚴重的是，當前我國政府的運作成本相當之高，據(jù)資料統(tǒng)計，2004年，我國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13％以上。與公車消費相聯(lián)系，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數(shù)高達6000億元以上，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當于財政收入的20％左右。這顯然與人民群眾建立精簡、高效和廉價政府的改革訴求是不相符合的。因此，理論和現(xiàn)實的問題都客觀地要求我國政府應(yīng)該繼續(xù)把政府機構(gòu)改革當作當前行政體制改革的重點之一來加以對待。
四、推進我國行政管理體制改革的策略
（一）確立清晰的改革總體目標和對策
目標是我們行動的方向，對策是我們實現(xiàn)目標的手段。目標不明就會產(chǎn)生行動的彷徨。當前行政管理體制改革的滯后，原因是多方面的，但改革的長遠目標不清晰，職能轉(zhuǎn)變的不確定性，管理創(chuàng)新的無目的性是其主要原因，因而導(dǎo)致行政體制改革處于一種徘徊狀態(tài)。
中共十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，描繪出我國力爭到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的藍圖，為行政管理體制改革確立了總體目標。新的改革的目標明確定位為建設(shè)服務(wù)型政府，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?以服務(wù)型政府建設(shè)為切入點。服務(wù)型政府是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府管理的目標模式,推進行政管理體制改革就要著眼于完善這一目標模式。服務(wù)型政府不僅僅是對政府公共服務(wù)職能和社會管理職能的強調(diào),更重要的在于,服務(wù)型政府是一種政府管理的目標模式,是對社會主義市場經(jīng)濟條件下政府管理本質(zhì)、政府職能作用和政府管理方式的一種實質(zhì)性概括。它要整體反映政府的理念、價值、目標和宗旨，著重解決三大基本問題：一是如何以政府職能轉(zhuǎn)變服從服務(wù)于我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；二是政府的職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)調(diào)整如何適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化要求；三是政府的機構(gòu)調(diào)整如何同加強新階段的政府自身建設(shè)相結(jié)合?，F(xiàn)在總體目標和對策已經(jīng)明確，但還需要進一步細化、分解、完善，使各項措施更具有操作性。
（二）行改政改要整體配套、協(xié)調(diào)推進
黨的十七大就提出了“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制編制”的部署，為進一步理順黨政各部門之間、黨委各部門之間、黨和國家各機構(gòu)之間的關(guān)系，配套改革，協(xié)調(diào)推進指明了方向?？v觀歷次機構(gòu)改革，真正精簡了的只是政府機構(gòu)和人員，人大、政協(xié)、黨的機構(gòu)和人員不僅沒有精簡，反而一直在增加。這種黨政機構(gòu)改革不一致的情況，增加了行政管理體制改革的復(fù)雜性，從一定程度上影響了政府行政管理體制的改革。因此，行政體制改革和政治體制改革應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，總體設(shè)計，協(xié)調(diào)進行，整體推動，分步驟進行，改革每告一個段落，由相關(guān)專門機構(gòu)立法鞏固，并使其具有可操作性。因為沒有剛性的法規(guī)作為行政管理體制改革堅強有力的后盾，改革的成果就難以鞏固。
（三）改革方式要小步快走、實行漸進式改革
改革是一個過程，整個社會的發(fā)展是不斷變化的，我們要適應(yīng)不斷變化的情況，就要不斷地推行改革。根據(jù)國內(nèi)外行政管理職能和行政管理體制不斷調(diào)整的長期性特點，我國的行政管理體制改革，應(yīng)當根據(jù)社會政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展，首先考慮區(qū)分長期發(fā)展戰(zhàn)略和階段推進目標，太多依靠運動式的“硬改革”，已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)實需要。因此，我們要重視“小改革”和“軟改革”，即通過一系列和風細雨、持之以恒的管理機制、方式和制度的創(chuàng)新，來促進行政管理體制改革的量的轉(zhuǎn)變和積累，為大力度的“硬改革”做好有效的心理、管理、制度上的鋪墊和準備，為中國特色行政管理體制的建立和完善奠定肥沃的土壤。
（四）改革要重視理論的研究和指導(dǎo)作用
理論是對實踐的概括與總結(jié)，對新的實踐具有一定指導(dǎo)意義。我國在行政管理體制改革設(shè)計和實施方面存在著理論研究和指導(dǎo)不足的問題，如有的學術(shù)理論杜撰出所謂的“全能政府”、“無限政府”等概念即是如此。有關(guān)方面不重視行政管理理論的指導(dǎo)作用，改革的方案和措施缺乏必要的理論論證，導(dǎo)致設(shè)計上的先天不足和實施中的變形走樣。因此，要加強行政管理體制改革理論的研究，同時重視發(fā)揮專家、學者和實際工作者的作用，通過理論創(chuàng)新推進實踐創(chuàng)新。
五、結(jié)語
我們現(xiàn)在正處在社會的轉(zhuǎn)型期，各種矛盾問題都不斷凸顯出來。這更加要求我們要加快改革的步伐，只有堅持對內(nèi)改革，對外開放。不斷地深化行政體制改革和政治體制改革,適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，滿足人民群眾的物質(zhì)、文化需要，才能夠?qū)崿F(xiàn)中國共產(chǎn)黨的長治久安,才能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。
參考文獻：
［1］王蕾，孔慶書. [J]．政府與企業(yè)、市場的關(guān)系.經(jīng)濟論壇，2003，（1）.
［2］薄貴利. [J]．中國行政體制改革的最新進展及趨勢.新視野，2003，（4）．
［3］人民日報［N］.1999- 7- 24，第1 版.
［4］顏德如,王連偉. ［M］大國策（中國政府改革與建設(shè)面臨的五大困局）.北京：人民出版社，2009，5.
［5］王世雄，陳周旺．［J］．論中國行政體制改革的目標模式——對90年代行政體制改革目標理論的回顧與思考．南京社會科學，2000 （7） ．
［6］蘭德剛．［J］．當前我國行政改革的重點．黨政干部論壇，2004 （6） ．
［7］何新春．[J] 深化政府行政管理體制改革探析． 江西社會科學，2005，(2).
［8］范恒山．[J]規(guī)范政府行為是行政管理體制改革的關(guān)鍵．中國投資，2005，(8)．
