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中國選舉制度的現(xiàn)狀與趨向-----法律實(shí)證分析的視角
何永紅*
（浙江大學(xué)杭州市天目山路310028）
（本文原發(fā)表于《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期）
內(nèi)容提要：我國選舉制度包括人大代表選舉、各級政權(quán)機(jī)關(guān)選舉和村委會(huì)居委會(huì)選舉的原則、方法與程序等內(nèi)容的規(guī)定。《憲法》、《選舉法》與相關(guān)《組織法》等法律規(guī)范構(gòu)建了現(xiàn)行選舉制度的框架，它具有直接選舉與間接選舉結(jié)合、等額選舉與差額選舉并存、平等原則與差別條款互補(bǔ)和國家權(quán)力與自由選舉權(quán)利融和的特點(diǎn)。在堅(jiān)持現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，目前選舉中出現(xiàn)了一些改革動(dòng)態(tài)，它表明：充分開發(fā)我國選舉制度內(nèi)的資源、激活選舉制度的競爭性和活力是我國選舉制度發(fā)展的方向。
關(guān)鍵詞：選舉制度概況特點(diǎn)趨向中國
中國選舉制度分為狹義和廣義兩種理解。狹義僅指《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡稱《選舉法》）中所規(guī)范的人民代表大會(huì)代表的選舉制度；廣義則包括由《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《選舉法》和各級各類《組織法》（包括《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國村民委
員會(huì)組織法》）等法律所規(guī)范的人大代表選舉、國家公職人員的選舉以及村民自治組織和居民自治組織選舉的一切制度的總稱。
一、現(xiàn)行制度概況
選舉是民主的基礎(chǔ)，選舉制度是民主制度的核心部分。我國在以人民代表大會(huì)為根本政治制度的社會(huì)主義民主政治體制下形成了以人大代表選舉和政權(quán)機(jī)關(guān)選舉的政治選舉為主體、居民選舉村委會(huì)和居委會(huì)的社會(huì)選舉為重要內(nèi)容的，宏觀民主與微觀民主齊頭并進(jìn)、政治民主與社會(huì)民主協(xié)調(diào)融和的制度體系。透過我國現(xiàn)行《憲法》、《選舉法》和各級各類《組織法》等法律法規(guī)的實(shí)證分析，將以上各類選舉制度的現(xiàn)狀概括如下：
（一）人大代表選舉
《憲法》第九十七條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級的人民代表大會(huì)選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉?！钡谝话倭闼臈l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，罷免和補(bǔ)選上一級人民代表大會(huì)的個(gè)別代表。”《選舉法》第二條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)的代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表，由下一級人民代表大會(huì)選舉?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第五條第一款也規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級的人民代表大會(huì)選舉；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉?！笨梢?，我國目前人大代表的選舉實(shí)行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方法，即縣、鄉(xiāng)級實(shí)行直接選舉，而地、市級以上實(shí)行間接選舉。
《選舉法》確立了人大代表的差額選舉制，其第三十條規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。由選民直接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍；由地方各級人民代表大會(huì)選舉上一級人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一?！?br />
縣鄉(xiāng)級的直接選舉中，代表候選人實(shí)行“民主提名、集中確定”制。即代表候選人由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦；選舉委員會(huì)匯總后，再交由各該選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，再根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單?？h級以上的地方各級人民代表大會(huì)在選舉上一級人民代表大會(huì)代表時(shí)，代表候選人實(shí)行“集中提名、民主決定”制。即代表候選人由各該級人民代表大會(huì)主席團(tuán)依法提出，再交由全體代表醞釀、討論。如果所提候選人的人數(shù)符合本法第三十條規(guī)定的差額比例，直接進(jìn)行投票選舉。如果所提候選人的人數(shù)超過《選舉法》第三十條規(guī)定的最高差額比例，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，按照本級人民代表大會(huì)的選舉辦法根據(jù)本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進(jìn)行投票選舉。（《選舉法》第三十一條）
（二）各級政權(quán)機(jī)關(guān)選舉
人民代表大會(huì)是我國的根本政治制度，全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)選舉或決定各級政權(quán)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人是國家權(quán)力來源于人民并最終受人民控制的根本保證?！稇椃ā返谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”。
全國人民代表大會(huì)選舉或決定最高國家機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員。《憲法》第六十二條的第四至八款分別規(guī)定全國人民代表大會(huì)行使如下國家機(jī)關(guān)的選舉或決定權(quán)：“選舉中華人民共和國主席、副主席”；“根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選”；“根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選”；“選舉中央軍事委員會(huì)主席；根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選”；“選舉最高人民法院院長”；“選舉最高人民檢察院檢察長”。以此為根據(jù)，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》對選舉程序作了進(jìn)一步的規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長、副委員長、秘書長、委員的人選，中華人民共和國主席、副主席的人選，中央軍事委員會(huì)主席的人選，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的人選，由主席團(tuán)提名，經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商后，再由主席團(tuán)根據(jù)多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單”（第十三條）；“國務(wù)院總理和國務(wù)院其他組成人員的人選、中央軍事委員會(huì)除主席以外的其他組成人員的人選，依照憲法的有關(guān)規(guī)定提名?！保ǖ谑臈l）
地方人民代表大會(huì)選舉各級地方政權(quán)的正負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)。《憲法》第一百零一條規(guī)定：“地方各級人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》對該《憲法》規(guī)定進(jìn)一步具體化：縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)行使“選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長”的職權(quán)（第八條第五款）；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使“選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長”的職權(quán)（第九條第七款）；“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席，省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，人民法院院長，人民檢察院檢察長的人選，由本級人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者代表依照本法規(guī)定聯(lián)合提名?！保ǖ诙粭l第一款）因此，不僅地方各級人民政府正負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)都由各該級人民代表大會(huì)選舉，而且地方各級政權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人提名權(quán)也由各該級人民代表大會(huì)（通過主席團(tuán)或者代表）行使。地方政權(quán)主要領(lǐng)導(dǎo)人員選舉實(shí)行以差額選舉為原則，等額選舉為例外?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第二十二條第一款規(guī)定：“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、秘書長，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席，人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉?！睂Φ眠^半數(shù)選票的當(dāng)選人數(shù)名額不足時(shí)舉行另行選舉，也實(shí)行差額選舉，“另行選舉人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副主任、委員，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)副主席，人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，依照本法第二十二條第一款的規(guī)定，確定差額數(shù)，進(jìn)行差額選舉。”(第二十四條第三款)補(bǔ)選正負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)時(shí)差額選舉和等額選舉均可，“地方各級人民代表大會(huì)補(bǔ)選常務(wù)委員會(huì)主任、副主任、秘書長、委員，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席，省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，人民法院院長，人民檢察院檢察長時(shí)，候選人數(shù)可以多于應(yīng)選人數(shù)，也可以同應(yīng)選人數(shù)相等”。（第二十五條）可見，除各正職領(lǐng)導(dǎo)候選人可例外實(shí)行等額選舉和補(bǔ)選各正負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)時(shí)可選擇適用等額選舉的規(guī)定外，都遵循差額選舉原則。
（三）村民委員會(huì)和居民委員會(huì)選舉
《憲法》第一百一十一條第一款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”。1982年憲法將全國農(nóng)村的基層組織定為群眾性自治性質(zhì)的村委會(huì)以后,直接選舉村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的做法就在全國各地逐步展開。1987年村委會(huì)組織法(試行)頒布以后,村級民主選舉進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1998年11月對1987年村委會(huì)組織法(試行)進(jìn)行了修訂，明確規(guī)定了村民委員會(huì)必須由村民直接選舉產(chǎn)生?！按迕裎瘑T會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！保ǖ谑粭l第一款）“村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。”（第十三條）“選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額?！保ǖ谑臈l）村民直接提名候選人；村民直接選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)成員；村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)成員等法律規(guī)定，明確了村民委員會(huì)實(shí)行海選和差額選舉以及村民選舉的自治性。
1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定：“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。”由此確定了居委會(huì)成員的直接選舉制，但法律尚未明確候選人由誰提出、等額還是差額選舉等問題。這種不確定性規(guī)定不可避免地導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)選舉的兩種可能：一是由街道辦事處或上級權(quán)力機(jī)關(guān)指定、委派候選人，居民選舉確認(rèn)，為國家權(quán)力操縱和介入選舉留下了制度空間；一是居民直接提名候選人并直接選舉居民委員會(huì)，類似于現(xiàn)行村委會(huì)選舉，這也是最近出現(xiàn)的一種趨向，后文將詳述。
二、現(xiàn)行選舉制度的特點(diǎn)
從我國有關(guān)法律在對各類選舉的原則、具體內(nèi)容和方法程序的規(guī)范中，可看出現(xiàn)行選舉制度的如下共同特點(diǎn)：
1.直接選舉與間接選舉給合
選舉作為民主的實(shí)現(xiàn)方式分直接選舉和間接選舉兩類。直接選舉是直接民主的形式，間接選舉是間接民主的形式，直接選舉是比間接選舉更高程度的民主。我國目前人大的選舉實(shí)行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方法，即縣、鄉(xiāng)級實(shí)行直接選舉，而地、市級以上實(shí)行間接選舉；政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人則是由同級人民代表大會(huì)間接選舉產(chǎn)生。也即我國的政治選舉以間接選舉為主。應(yīng)該說這種做法是由我國一定時(shí)期特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件決定的，總體上是符合我國基本國情的。[1]但隨著改革開放，特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種選舉將越來越暴露出如學(xué)界所共識的三種弊端：一是層次過多的間接選舉不能全面確切地表達(dá)選民意愿；二是靠少數(shù)人投票決定當(dāng)選人，對選舉權(quán)的普遍性和平等性造成損害；三是過多層次的間接選舉必然模糊代表與選民之間的責(zé)任關(guān)系，削弱代表與選民的聯(lián)系，使選民難以對代表實(shí)行真正的直接監(jiān)督。
現(xiàn)行法律確立了農(nóng)村村民委員會(huì)和城市社區(qū)居民委員會(huì)的直接選舉制?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》還規(guī)定了村委會(huì)成員的候選人實(shí)行由村民直接提名的“海選”，這比城市的直接選舉先行了一步，它成功的經(jīng)驗(yàn)為當(dāng)前城市居委會(huì)選舉模式創(chuàng)新提供了示范作用，近年來城市社區(qū)居委會(huì)“海選”的試點(diǎn)不斷涌現(xiàn)。
這種起源于農(nóng)村村委會(huì)和城市居委會(huì)的直接選舉浪潮正推動(dòng)著我國基層政權(quán)選舉制度的改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長甚至縣長的“海選”在有些地方進(jìn)行了嘗試并取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。
2.等額與差額選舉并存
等額選舉與差額選舉兩種選舉方式同樣是民主不同程度的反映，和等額選舉相比，差額選舉更能保障選民的自由選擇和真實(shí)意愿的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也能體現(xiàn)選舉的競爭性。我國實(shí)行以差額選舉為主體、等額選舉為補(bǔ)充的制度形式?，F(xiàn)行法律對各類選舉有如下幾種不同規(guī)定：
第一種為確定差額選舉制，如《選舉法》第三十條明確人大代表實(shí)行差額選舉制，而且具體規(guī)定了差額范圍和操作規(guī)程；《村民委員會(huì)組織法》第十四條也指明村民委員會(huì)候選人名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選人名額；《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》對負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)（含應(yīng)選名額不足時(shí)的另行選舉）規(guī)定應(yīng)當(dāng)差額選舉，對差額選舉的范圍和操作規(guī)程也規(guī)定了具體內(nèi)容。
第二種為原則上實(shí)行差額、例外實(shí)行等額選舉，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》規(guī)定政權(quán)機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行差額選舉，例外指出如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。但該規(guī)范的真實(shí)意圖在實(shí)踐中卻往往被扭曲，正職領(lǐng)導(dǎo)通常實(shí)行等額選舉。
第三種為選擇適用等額選舉或者差額選舉，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》對補(bǔ)選正負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定。
第四種為等額亦或差額不確定，如《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》對居委會(huì)選舉，但目前“直選”和“海選”的大規(guī)模試驗(yàn)使差額選舉成為大勢所趨。
3.平等原則與差別條款互補(bǔ)
“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”（《憲法》第三十四條、《選舉法》第三條第一款），我國公民選舉資格受到法律的平等保護(hù)。而且“每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)”，（《選舉法》第四條）每一選民在投票時(shí)具有平等權(quán)利，而不受差別對待。但選舉過程并不一定保證所有類別公民平等地獲得代表的權(quán)利。
在代表的名額分配上，各級人民代表大會(huì)代表的產(chǎn)生均以一定人口的比例為基礎(chǔ)，“城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等?！保ā哆x舉法》第二十五條）我國以人口比例為基礎(chǔ)產(chǎn)生代表是以城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)間、農(nóng)村與農(nóng)村間的分類別的平等。這種分類別平等的規(guī)定正是預(yù)設(shè)了以下城鎮(zhèn)與農(nóng)村間代表產(chǎn)生的不平等性：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會(huì)代表的名額，由本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！保ā哆x舉法》第十二條第一款）“直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)?！保ā哆x舉法》第十三條）“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)代表的名額，由本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！保ā哆x舉法》第十四條）法律制度對城鄉(xiāng)間選舉差等模式的保護(hù)反映了我國存在著一些特殊的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀以及獨(dú)特的選舉權(quán)平等觀念。[2]
為了保證婦女、歸僑和少數(shù)民族在人大的代表性，《選舉法》采取了一些特殊保障：“全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。全國人民代表大會(huì)和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會(huì)，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表?！保ǖ诹鶙l）并對少數(shù)民族有關(guān)代表名額分配規(guī)定了優(yōu)惠政策：“自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，經(jīng)全國人民代有大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，代表名額可以另加百分之五。聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，代表名額可以另加百分之五。”（第九條第四款）這種立法措施上的特別保護(hù)旨在促使實(shí)質(zhì)平等的達(dá)成，對于選舉權(quán)平等實(shí)現(xiàn)有著積極意義。
4.國家權(quán)力與自由選舉權(quán)利融和
理論上講，選舉就是選民（或代表）表達(dá)自由意志的行為，它本質(zhì)上具有一種自由、自主和獨(dú)立的性格、不容國家權(quán)力的干涉和介入；但另一方面，選舉作為民主的方式具有政治性，需要意志綜合和政策指導(dǎo)，同時(shí)作為一種組織行為，它需要規(guī)則的提供和秩序的維護(hù)，所以它不能離開國家權(quán)力的支持和指導(dǎo)。我國選舉制度的設(shè)計(jì)使兩者協(xié)調(diào)融洽，相扶共濟(jì)，國家權(quán)力支持和扶助選舉權(quán)利的自由行使，自由選舉權(quán)利在國家權(quán)力引導(dǎo)和指導(dǎo)下有序?qū)崿F(xiàn)。
我國法律賦予了上級政府對農(nóng)村村委會(huì)和城市居委會(huì)工作的指導(dǎo)、支持和幫助的法律地位（《村民委員會(huì)組織法》第四條、《居民委員會(huì)組織法》第二條），同時(shí)也明確規(guī)定選舉村委會(huì)和城市居委會(huì)是選民的自治權(quán)利、由選民直接行使。《村民委員會(huì)組織法》還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)上級政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村委會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。
在人大代表選舉中，直接選舉的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會(huì)?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會(huì)的組成人員由本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)的組成人員由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會(huì)指導(dǎo)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)的工作。（《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第一條）不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會(huì)受本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會(huì)代表的選舉工作。（《選舉法》第七條第二款）這樣通過選舉委員會(huì)成員的任命方式和其上級對下級的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系確立了國家權(quán)力對選舉的間接影響。同時(shí)選舉委員會(huì)辦理選舉職責(zé)受法律規(guī)制和約束（《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第二條），以防選舉委員會(huì)任意干預(yù)或操縱選舉。尤其是“根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人的名單”的程序控制更是實(shí)質(zhì)性地平衡了國家權(quán)力與選舉自由權(quán)利
關(guān)系。
縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)在選舉上一級人民代表大會(huì)代表時(shí)，由各該級人民代表大會(huì)主席團(tuán)主持（《選舉法》第三十五條）。代表候選人由各該級人民代表大會(huì)主席團(tuán)將依法提出后由全體代表醞釀、討論，以及需要預(yù)選時(shí)由主席團(tuán)按得票多少順序確定正式候選人（《選舉法》第三十一條第二款）；在各級人民代表大會(huì)選舉本級政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，由本級人大主席團(tuán)或代表聯(lián)合提名候選人，（《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第二十一條）如果提名的候選人數(shù)符合選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，由主席團(tuán)提交代表醞釀、討論后，進(jìn)行選舉。如果提名的候選人數(shù)超過選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，由主席團(tuán)提交代表醞釀、討論后，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)在預(yù)選中得票多少的順序，按照選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，確定正式候選人名單，進(jìn)行選舉（《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第二十二條）。大會(huì)主席團(tuán)的候選人提名權(quán)（代表聯(lián)合提名權(quán)）規(guī)定與代表對候選人的醞釀、討論程序及預(yù)選中確定正式候選人的程序規(guī)定既照顧了選舉的民主性，也保障了意志的統(tǒng)一性；既預(yù)留了國家權(quán)力介入的空間，也設(shè)定了防止國家權(quán)力恣意行為的界限。
然而，國家權(quán)力與自由選舉權(quán)利的潛在緊張關(guān)系仍然是存在的，在現(xiàn)實(shí)中兩者間的沖突表現(xiàn)為國家權(quán)力變相干涉、控制或操縱選舉，使選舉貫徹上級機(jī)關(guān)或
領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，造成選舉流于形式，選民意志不能真實(shí)地表達(dá)。
三、選舉制度的發(fā)展趨向
現(xiàn)行選舉制度是對選舉實(shí)踐成果的確認(rèn)書，它奠定了選民表達(dá)選舉意愿和參與選舉政治的規(guī)則和秩序基礎(chǔ)，同時(shí)又提供了選舉進(jìn)一步民主化和科學(xué)化實(shí)驗(yàn)的新起點(diǎn)。民主的需求是不斷增長的，選舉制度也是動(dòng)態(tài)變遷的，近幾年來，我國的體制內(nèi)選舉模式創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，它預(yù)示著中國選舉制度的發(fā)展趨向。
（一）人大選舉：從確認(rèn)性選舉到競爭性選舉
中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表和有下轄區(qū)的一些城市的區(qū)級人大代表的直接選舉制度已經(jīng)運(yùn)行了50多年,縣級人大代表直接選舉制度也運(yùn)行了20多年,但選舉的競爭性內(nèi)涵一直體現(xiàn)得很不充分。長期以來,我們的人大代表選舉制度在其實(shí)質(zhì)上是一種確認(rèn)式選舉制度,代表候選人一般由中共黨組織或其他政黨、人民團(tuán)體提名推薦,通過法律程序確定為正式候選人,他們之間缺乏競爭性,因?yàn)榛鶎拥倪x舉工作機(jī)構(gòu)為了完成選舉任務(wù),一般要確保他們當(dāng)選,選民實(shí)際上沒有選擇權(quán),他們的投票行為在實(shí)質(zhì)上是對這些必須當(dāng)選的候選人的一種確認(rèn)形式。在這一游戲規(guī)則中,如果說候選人之間也存在著競爭的話,他們要競爭的主要是上級領(lǐng)導(dǎo)而非普通選民的信任,所以候選人與普通選民之間的關(guān)系是疏離的,普通選民主要扮演著被動(dòng)的投票工具的角色,而且選民的投票行動(dòng)不能擔(dān)負(fù)著傳達(dá)其利益偏好的功能,或者說,選民的投票行為并非他的利益選擇行為,投票給誰與他的利益表達(dá)并不相關(guān)。但是，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治改革的深入進(jìn)行，這種確認(rèn)式選舉制度正在向競爭性選舉制度過渡。推動(dòng)這一制度變遷的深層動(dòng)力，是伴隨著中國社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化而興起的公民社會(huì)及其維權(quán)行動(dòng)，這種維權(quán)行動(dòng)發(fā)展到今天開始體現(xiàn)為公民自覺、自主地在制度框架內(nèi)進(jìn)行自下而上的政治參與。[3]
這一過渡的標(biāo)志是選民緣于利益需求而自主競選人大代表。2003年在深圳、北京、湖北等地的市區(qū)級人大代表換屆選舉中,都出現(xiàn)了選民群體性競選人大代表的現(xiàn)象,這是公民從維護(hù)權(quán)益出發(fā)而進(jìn)行政治參與,期望在更高級的政治平臺上尋求更高級的話語系統(tǒng)以進(jìn)一步維護(hù)權(quán)益的行動(dòng)體現(xiàn)。以2003年發(fā)生在深圳的、被國內(nèi)外媒體競相報(bào)道的“人大代表競選風(fēng)云”的選舉現(xiàn)象為例作一說明：2003年4—5月,是深圳市各區(qū)人民代表大會(huì)代表換屆選舉的時(shí)間,期間,涌現(xiàn)了一批所謂“民薦候選人”和“自薦競選者”，所謂民薦候選人,即非由各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人,而是由選民十人以上聯(lián)名推薦的代表候選人。所謂自薦候選人,即未經(jīng)法定程序成為正式人大代表候選人,而是向選民自薦,與正式候選人競選,直接訴諸選民,希望他們投票時(shí),在選票上不投正式候選人,而在“另選他人”一欄內(nèi)選他。[4]在該次深圳市福田區(qū)選舉中，深圳高級技工學(xué)校校長（海歸碩士）王亮通過選民“另選他人”的方式，還獲高票擊敗兩名正式候選人而成功當(dāng)選。
類似競選現(xiàn)象已波及到縣級以上單位的人大選舉中。在2003年湖北省潛江市第五屆人大代表的換屆選舉中，除了有關(guān)方面提名的候選人之外,姚立法等32名自薦候選人也宣布參與競選。這些候選人以自薦的身份由十名選民聯(lián)名支持的方式成為初步候選人,并隨后展開了他們的競選活動(dòng)。32名自薦候選人中既有市和一些鎮(zhèn)的人大代表,也有教師、村委會(huì)主任、村支部副書記和工人等。在隨后的“反復(fù)協(xié)商醞釀”的過程中,大部分被協(xié)商掉,只有兩人出現(xiàn)在正式候選人名單中。在11月28日的投票中,有選民在“另選他人”的欄目中投了這些候選人的票,但這32名自薦候選人都沒有當(dāng)選。其中有兩位自薦候選人在“另選他人”的投票中和正式候選人一起,都因?yàn)椴粔虬霐?shù)而沒有當(dāng)選,按照《選舉法》的有關(guān)規(guī)定,這兩名候選人應(yīng)該在隨后進(jìn)行的“另行選舉”中作為正式候選人參選,但鎮(zhèn)選區(qū)指導(dǎo)組以選民沒有“選舉意愿”而“自愿放棄”另行選舉為由,沒有進(jìn)行另行選舉,造成這兩個(gè)選區(qū)代表的空缺。從最后結(jié)果來看,這32名自薦候選人無一當(dāng)選。[5]這些案例在當(dāng)前中國基層政治發(fā)展中具有重要的符號象征意義，標(biāo)志著中國的基層人大代表選舉制度正在轉(zhuǎn)型，也標(biāo)志著中國的民主政治正向新的階段邁進(jìn)。
2．基層政權(quán)的“直選”與“海選”候選人。第三十七條：選舉人對于代候選（1）推選鎮(zhèn)長的“三輪兩票制”
1999年1～4月，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)在鎮(zhèn)長換屆選舉中，進(jìn)行了“三輪兩票制”鎮(zhèn)長選舉制度改革試點(diǎn)。大鵬鎮(zhèn)“兩票”推行鎮(zhèn)長的具體做法是:①將全鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)屬企事業(yè)單位和各村、居委會(huì)按選民人數(shù)劃為17個(gè)推選小區(qū),各小區(qū)召開選民大會(huì),以無記名投票方式,由選民按照候選人條件推薦一名鎮(zhèn)長人選,共有76人被推薦為鎮(zhèn)長候選人,其中李偉文(時(shí)任鎮(zhèn)長)得票最高,為3323張選票,占全體選民投票總數(shù)的65.8%;②鎮(zhèn)黨委對6名獲得100張以上選票的民主推薦的鎮(zhèn)長候選人進(jìn)行資格審查,最后按得票多少順序排列確定了5名候選人,讓他們在由全鎮(zhèn)黨員、干部、職工和村民戶代表1068人參加的大會(huì)上發(fā)表競選演說,并向社會(huì)公布他們的基本情況;③競選演說結(jié)束以后,當(dāng)場進(jìn)行民意測評,其中獲選民得票最高的李偉文獲813張支持票,支持率為76%;④鎮(zhèn)黨委將李偉文作為新一屆鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長正式候選人,推薦給大鵬鎮(zhèn)第十一屆人代會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán),大會(huì)主席團(tuán)決定李偉文為鎮(zhèn)長正式候選人;⑤大鵬鎮(zhèn)第十一屆人代會(huì)第一次會(huì)議舉行大會(huì),正式選舉李偉文為新一屆大鵬鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長。[6]大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長選舉開創(chuàng)了沒有觸動(dòng)由人大選舉政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)有體制而進(jìn)行民主形式重大創(chuàng)新的道路，它將人民代表大會(huì)制度的間接民主形式與人民群眾的直接民主形式相結(jié)合,將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揚(yáng)民主融為一體，是堅(jiān)持體制內(nèi)民主的前提下對選舉制度的重大突破。
（2）選民直投選舉鄉(xiāng)長
1998年底，四川省遂寧市中區(qū)一個(gè)偏遠(yuǎn)山村——步云鄉(xiāng)進(jìn)行了一場“直選鄉(xiāng)長”的試驗(yàn)。在區(qū)黨委的支持下，順應(yīng)民意，發(fā)布了“直選”公告，全鄉(xiāng)共有15人報(bào)名參選，經(jīng)過13場競選演講，6000多名選民投票，選出了該鄉(xiāng)第十二屆人民政府鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人民代表大會(huì)通過決議表示“確認(rèn)”。這樣，1999年1月4日，我國誕生了第一位由選民直接選舉的鄉(xiāng)長，也可以說是第一位由選民直接選舉的政府官員。該鄉(xiāng)還于2001年12月1日第十二屆人大主席團(tuán)第五次會(huì)議通過了《選民公開直選第十三屆鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長候選人實(shí)施辦法》。[7]該直選模式引進(jìn)了競選機(jī)制,社會(huì)動(dòng)員的強(qiáng)度大,實(shí)行了秘密劃票等措施,堅(jiān)持了徹底的票決制,實(shí)際上是對鄉(xiāng)長的直選。但根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定,選舉鄉(xiāng)長是鄉(xiāng)人大的職權(quán),所以步云鄉(xiāng)的改革與傳統(tǒng)體制的差別較大,有違憲的嫌疑。
（3)“民推競選”鄉(xiāng)長候選人
2004年11月，柯城區(qū)在姜家山鄉(xiāng)開展了“民推競選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部試點(diǎn)工作，經(jīng)過全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部“公推”、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干群代表“群推”、區(qū)委全委會(huì)“優(yōu)推”三個(gè)環(huán)節(jié)，產(chǎn)生了鄉(xiāng)長候選人預(yù)備人選3名。然后，柯城區(qū)委組織部門組織這3名預(yù)備人選到全鄉(xiāng)各片區(qū)發(fā)表競職演講，接受村民的提問和質(zhì)詢。再由符合條件的全鄉(xiāng)村民及鄉(xiāng)機(jī)關(guān)、直屬單位工作人員投票產(chǎn)生出兩名鄉(xiāng)長候選人預(yù)備人選。最后，由姜家山鄉(xiāng)人大主席團(tuán)主持召開鄉(xiāng)人民代表大會(huì)會(huì)議，按法定程序確定兩名正式候選人，經(jīng)競選演講后，由全體人大代表差額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長。[8]這種模式與“三輪兩票制”的不同之處在于：第一，在“三輪兩票制”中，由選民推薦鎮(zhèn)長候選人，推薦環(huán)節(jié)單一，而這種模式卻是“公推”、“群推”和“優(yōu)推”三個(gè)環(huán)節(jié)相結(jié)合；第二，“三輪兩票制”中，由鎮(zhèn)黨委根據(jù)民意等額確定正式候選人，再由人代會(huì)選舉確認(rèn)，而這種模式卻是全鄉(xiāng)村民及鄉(xiāng)機(jī)關(guān)、直屬單位工作人員投票產(chǎn)生出兩名鄉(xiāng)長候選人預(yù)備人選，再由人代會(huì)差額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長。因而這種模式更加體現(xiàn)民意，更加具有競爭性。
（4）海選縣長
海選最初在農(nóng)村的村委會(huì)選舉中實(shí)行，后來其成功經(jīng)驗(yàn)為城市社區(qū)居委會(huì)的選舉所效仿。這種肇始于基層社會(huì)領(lǐng)域選舉的直接民主浪潮近年來被推及到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中，而正當(dāng)浪潮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選舉中方興未艾時(shí)，其浪頭又迅速波及縣級政權(quán)的縣長選舉中。2004年10月齊齊哈爾首先拉開“海選”縣長的帷幕：利用群眾提名、縣中層以上干部“海選”（全體投票）等新程序，39歲的王兆憲當(dāng)上了齊齊哈爾市富裕縣的縣長。[9]這種產(chǎn)生縣長的嶄新嘗試的基本規(guī)程以“民主推薦、公開測評、群眾提名、差額考察、票決產(chǎn)生”為核心內(nèi)容，它充分落實(shí)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，用公開、透明確保公平、公正。是直接選舉在基層政權(quán)中實(shí)踐的更高發(fā)展，是民主實(shí)踐不斷推向深入的表現(xiàn)。
3．基層社會(huì)自治組織的選舉
（1）“自薦海選”方式選舉“村官”
“海選”在農(nóng)村選舉中出現(xiàn)已有十多年的歷史了，早在1993年，吉林省梨樹縣就創(chuàng)造了上級領(lǐng)導(dǎo)不定調(diào)子,亦不劃框子,把候選人提名的權(quán)利完全交給村民,由選民按照自己的意愿推薦候選人的“海選”方法。該縣336個(gè)村委會(huì)全部實(shí)行“海選”。[10]1998年11月,全國人大在頒布的新《村民委員會(huì)組織法》中對這一創(chuàng)新的制度予以法律確認(rèn)，從此“海選”村委會(huì)成員得以制度化。
今年3月27日，浙江省杭州市余杭區(qū)唐家埭村的村民們以“自薦海選”的方式選出“村官”，這是對新《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)成員的候選人由村民直接提名的“海推直選”制度的創(chuàng)新，使“村官”選舉制度又得到了新的突破。該制度創(chuàng)新的辦法是，凡具備村委會(huì)成員任職條件和有志于村務(wù)管理、自愿為村民服務(wù)的選民，都可報(bào)名參加村委會(huì)成員的競選。在選舉中，選民既可以選舉在選票上以姓氏筆畫為序的“自薦人”，也可以選其他選民。因此，“自薦海選”是一種無候選人的直接選舉，“自薦人”不是候選人。這種制度創(chuàng)新的意義在于，一是改革了“海推直選”環(huán)節(jié)多、成本高的不足，彌補(bǔ)了“海選”無目標(biāo)、得票散和無序拉票的缺陷，二是通過“毛遂自薦”式的報(bào)名參選，拓寬了村民群眾選好當(dāng)家人的渠道，搭建起了一個(gè)農(nóng)村優(yōu)秀人才發(fā)揮才干的平臺。[11]
（2）城市居民委員會(huì)的“海選”
從2000年年底開始，廣西在堅(jiān)持《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》及其實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，開拓創(chuàng)新，在社區(qū)直選的制度設(shè)計(jì)中，吸收了多年來已開始于我國農(nóng)村村委會(huì)的直接選舉經(jīng)驗(yàn)，它將城鎮(zhèn)社區(qū)選舉和農(nóng)村村委會(huì)選舉的成果進(jìn)行了有機(jī)的整合，從而使社區(qū)居委會(huì)的選舉制度取得了重大的突破。廣西在條件成熟的城市、城鎮(zhèn)社區(qū)居民委員會(huì)成員的選舉中均采取由全體居民或每戶居民代表直接選舉居委會(huì)的方式。截至2002年9月，全區(qū)共完成1156個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)選舉，其中由全體選民直接投票選舉社區(qū)居民委員會(huì)成員的有518個(gè)社區(qū)，占社區(qū)總數(shù)46％。絕大部分社區(qū)直選的選民參選率都達(dá)到80％以上。[12]
此后，在南京、寧波、深圳等各城市社區(qū)居委會(huì)的“海選”由點(diǎn)到面逐漸擴(kuò)展開來。城市居民委員會(huì)的“海選”，徹底改變了過去由街道辦事處推薦或指派候選人，再由部分居民代表選舉居委會(huì)的方式，調(diào)動(dòng)了廣大社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。
上述選舉的最新動(dòng)態(tài)表明，在我國現(xiàn)行選舉制度的框架內(nèi)的創(chuàng)新實(shí)踐（雖個(gè)別模式有溢出制度界線之嫌），大大地開發(fā)了現(xiàn)有體制內(nèi)的資源，激發(fā)了選舉制度的活力。它們生動(dòng)具體的經(jīng)驗(yàn)為我國選舉制度的發(fā)展指明了方向，包括：①以利益意識激活競爭機(jī)制，調(diào)動(dòng)選民選舉的積極性和自覺性。伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、選民的利益需求不斷增強(qiáng)，選民積極地投入選舉，“民薦侯選人”、“自薦侯選人”和“自薦海選”出現(xiàn)使競爭性選舉程度不斷擴(kuò)大。②以農(nóng)村村委會(huì)的“海選”模式導(dǎo)入城市社區(qū)居委會(huì)選舉，不斷擴(kuò)大基層群眾民主。目前城市居民委員會(huì)的“海選”可謂是氣勢洶涌，前途無量。③以基層社會(huì)選舉的制度資源與基層政權(quán)選舉的制度資源相整合，提升基層政權(quán)選舉的民主程度?！昂＿x”作為基層群眾民主的亮麗風(fēng)景線，它正向基層政權(quán)選舉領(lǐng)域延伸，如“三輪兩票制”推選鎮(zhèn)長、選民直投選舉鄉(xiāng)長、“民推競選”鄉(xiāng)長候選人、海選縣長等諸現(xiàn)象引發(fā)了基層政權(quán)選舉的勃勃生機(jī)。④以競爭性選舉促成差額選舉的實(shí)質(zhì)化。競爭性選舉必然排斥等額選舉，在上面鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競選和海選縣長的過程中都有差額選舉（確定）程序，競爭性選舉與差額選舉必然相伴隨行。⑤以民主性選舉來落實(shí)自由選舉權(quán)利，壓縮國家權(quán)力變相操縱選舉的制度空間。如候選人由上級機(jī)關(guān)（或領(lǐng)導(dǎo)人）提名被替換為民主推薦（或群眾提名）；“醞釀協(xié)商”程序?yàn)椤肮_測評”或“海推直選”等形式所替代，由此自由選舉權(quán)利得以大大張揚(yáng)，國家權(quán)力漸漸隱退。當(dāng)然，在上述選舉事例之外還有兩股萌動(dòng)已久、噴薄欲出的潛流也勢必顯露出來，即擴(kuò)大人大代表的直接選舉范圍，由縣級向更高一級推進(jìn)；[13]進(jìn)一步強(qiáng)化平等選舉，逐漸消除城鄉(xiāng)間的不平等現(xiàn)象。[14]它們和以上選舉最新動(dòng)態(tài)一道預(yù)示著中國選舉制度的發(fā)展趨勢。
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*1971年生，男，漢族，江西萍鄉(xiāng)人。浙江大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士生，主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。
[1]按照一種傳統(tǒng)且權(quán)威的解說，我國之所以不宜普遍實(shí)行直接選舉，“這是由于我國目前的社會(huì)情況、人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)以及文盲尚多等等實(shí)際條件所決定的。如果勉強(qiáng)去規(guī)定形式上好象很完備而實(shí)際上行不通的選舉方法，就會(huì)增加選舉的困難，在實(shí)際上限制許多人的權(quán)利。選舉法的實(shí)質(zhì)著眼于實(shí)際的民主。”許崇德著：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年4月版，第245頁。
[2]早期的通說認(rèn)為，城市是政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，工人階級相對集中，基于為工人階級創(chuàng)造有利的條件以保證無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)，必須對城鄉(xiāng)之間的代表比例做出不同的規(guī)定。目前的學(xué)說則一方面承認(rèn)現(xiàn)行選舉制度下的選舉權(quán)的平等是一種“形式上的不完全平等”，另一方面又認(rèn)為正是通過這種形式上的不完全平等可以達(dá)到“實(shí)質(zhì)上的平等”。然而正如我國憲法學(xué)者林來梵教授所一針見血指出“從憲法學(xué)原理上來說，‘實(shí)質(zhì)上的平等’原則一般僅適用于對弱勢社會(huì)群體的保護(hù)，目的在于恢復(fù)平等的法律關(guān)系，而就當(dāng)今中國社會(huì)分層的客觀現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行我國選舉制度中有關(guān)城鄉(xiāng)代表比例的差等措施，恰恰與該種目的之間構(gòu)成了一種可謂南轅北轍的狀況?！保謥龛螅骸稄膽椃ㄒ?guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年5月版，第132—133頁。）
[3]HuangWeiping,TangJuanandZouShubin，ConsciousPoliticalParticipationofCitizenryandTransformationofElectoralInstitutions:ACaseStudyofthe2003CompetitiveElectionforDeputiestoDistrictPeople’sCongressinShenzhen.SOCIALSCIENCESINCHINA，Spring2004。
[4]唐 娟：《從確認(rèn)性選舉轉(zhuǎn)向競選性選舉:動(dòng)因與意義———以2003年深圳區(qū)級人大代表競選群體性案例為解讀對象》，《南京社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。
[5]李凡：《從潛江人大選舉事件看中國基層民主的發(fā)展》，《人大研究》2004年第4期。
[6]材料轉(zhuǎn)引自白益華：《改革選舉制度擴(kuò)大農(nóng)村基層民主——兼評深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長選舉制度改革經(jīng)驗(yàn)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》3000年第3期。
[7]http://www.chinaelections.
[8]浙江人大2005年第1期。
[9]崔士鑫《齊齊哈爾“海選”縣長：把“提名權(quán)”交給群眾》，《人民日報(bào)》，2004-10-19。
[10]轉(zhuǎn)引自何包鋼,郎友興：《村民選舉中的競爭:對浙江個(gè)案的分析》，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2000年第5期。
[11]董華平：《浙江在全國率先采用“自薦海選”的方式選出“村官”》，《今日早報(bào)》2005年03月28日。
[12]http://www.cp.org.cn。
[13]關(guān)于直接選舉的現(xiàn)實(shí)可能性，我國學(xué)界已有宏論，認(rèn)為：用經(jīng)濟(jì)、文化、民主意識落后和人口眾多、幅員遼闊等因素來作為限制直選層級和范圍的理由并不充分，因?yàn)榍疤K聯(lián)在１９３６年就開始實(shí)行從鄉(xiāng)村及市蘇維埃起到最高蘇維埃止的直接選舉，那時(shí)他們的經(jīng)濟(jì)文化要比我們現(xiàn)在落后許多，而且幅員極為遼闊；而人口與我們差不多，經(jīng)濟(jì)、文化條件卻比我們落后的印度在１９３５年獨(dú)立起就立即推行了全國范圍的直接選舉。盡管他們都有其自身的特殊性，但他們的經(jīng)驗(yàn)至少可以說明，直選制和普選制不必完全拘泥于經(jīng)濟(jì)、文化等條件和限制，關(guān)鍵在于組織和選舉技術(shù)。（王元仁：《關(guān)于完善人大選舉制度的幾點(diǎn)設(shè)想》，《行政與法》２００２年第１２期。）組織和選舉技術(shù)主要是選區(qū)劃分和選舉程序的問題，有學(xué)者認(rèn)為這也并非難事，以全國人大代表為例,把代表名額按人口分配給各省,各省劃分選區(qū)把代表按選區(qū)分配,由各選區(qū)按統(tǒng)一規(guī)則選出代表。發(fā)達(dá)國家有很多這方面的經(jīng)驗(yàn)可以供我們參考。尤其是今天我國公民已在幾十年的鄉(xiāng)級直接選舉和縣級直接選舉的實(shí)踐中積累了比較完備的選舉知識和經(jīng)驗(yàn)。村民自治與居委會(huì)自治的直選更是直接增長了公民的見識和擴(kuò)大了他們的眼界。這無疑為今后更高層級、更寬范圍的直選打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)（許志永:從“四分之一選舉權(quán)”看我國人大選舉制度的改革，中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版，2004年第2期）。
[14]如2004年《選舉法》第四次修改過程中，就有人對農(nóng)村和城市每一代表所代表人口數(shù)的比例問題提出了修改意見，但最終因?yàn)閱栴}比較復(fù)雜，法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為暫以不作修改為妥。（胡光寶：全國人大法律委員會(huì)關(guān)于《選舉法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告---2004年10月22日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上）。
出處: 中國公法網(wǎng)
