“地方債”(全稱：地方公債)，指有財政收入的地方政府及地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。2015年，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務(wù)本金，逐步將存量債務(wù)置換為政府債券。該政策實施成效顯著，各地反響普遍較好，但實際操作中也存在一些問題，下面由愛華網(wǎng)小編為你詳細介紹地方債的相關(guān)法律知識。

　　問題

　　1、政策實施需多方協(xié)商一致，工作推進存在一定難度。置換債券政策實施，需要地方財政部門、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人、有關(guān)主管部門等多方，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上共同簽訂協(xié)議才能完成，存在一定的協(xié)調(diào)成本。一方面，由于置換債券利率較低，對當年到期債務(wù)，債權(quán)人缺乏置換動力。如，有的銀行行動遲緩，地方政府與其當?shù)胤种C構(gòu)協(xié)商時，始終得不到總行批復(fù);有的銀行直接出臺債務(wù)展期政策，即將2015年到期政府債務(wù)展期10-20年，利率下調(diào)但仍高于地方政府同期置換債券利率，希望以較長年限吸引地方政府采納展期高息政策，維持其貸款規(guī)模。另一方面，對當年未到期債務(wù)，地方政府亦不能“一廂情愿”地強迫債權(quán)人置換。

　　2、置換債券額度超當年到期債務(wù)，超額置換較難推進。2015年，財政部分3批向地方下達3.2萬億元置換債券額度，前兩批已實現(xiàn)對2015年到期債務(wù)全覆蓋。為防止債券資金在國庫沉淀，地方政府在置換完2015年到期債務(wù)本金后，必須繼續(xù)置換2015年底逾期債務(wù)本金或2016年及以后年度到期本金。實際上，2015年底逾期債務(wù)中，不少是因施工進度延遲導(dǎo)致無法按原約定時間支付工程款，而造成的“名義逾期”，此類賬面逾期既不會罰息，也不會造成政府信用危機。2016年及以后年度到期債務(wù)利息較高，置換低息債券很難吸引債權(quán)人，只要地方政府財力較好、違約風(fēng)險不大，債權(quán)人一般不愿意提前置換。

　　3、置換債券分配基于歷史靜態(tài)數(shù)據(jù)測算，無法據(jù)實及時調(diào)整。2014年末地方政府存量債務(wù)清理甄別后，債權(quán)債務(wù)關(guān)系的改變或債務(wù)性質(zhì)的變化，都會導(dǎo)致存量債務(wù)體量變化。然而，2015年置換債券分配額度主要依據(jù)清理甄別后2014年末地方政府存量債務(wù)中2015年到期債務(wù)本金進行計算，測算數(shù)和實際數(shù)存在差異。如果硬性要求利用3-5年時間完成全部存量債務(wù)置換工作，將截至2014年12月31日鎖定的靜態(tài)債務(wù)納入以后年度預(yù)算管理，不符合實際情況。

　　4、置換債券分類發(fā)行使用管理與債務(wù)統(tǒng)計存在差異。根據(jù)地方政府置換債券發(fā)行管理的要求，置換債券分為一般置換債券和專項置換債券，通過公開招標方式發(fā)行募得的一般置換債券資金必須用于償還清理甄別后的一般債務(wù)，專項置換債券資金要用于償還專項債務(wù)。但在實際中，經(jīng)過清理甄別確定的債務(wù)，后期可能因償債來源變化而轉(zhuǎn)換類型，使用這部分置換債券資金存在“兩難”問題：據(jù)實使用，就是置換債券資金混用，存在審計風(fēng)險;如果不用，在目前債務(wù)管理系統(tǒng)操作中，這部分置換債券資金則因未按要求支出而趴在賬上，形成賬面“沉淀資金”。

　　5、置換債券亟需有效評估，預(yù)警未來風(fēng)險。置換債券的前提是基于未來財力增長，即今后能有更多財力償還展期債務(wù)。2015年發(fā)行的置換債券最長期限為10年，通過銀行貸款等方式形成的債務(wù)被置換的政府債券，需要在2025年以前逐步償還，債務(wù)本金總額并未減少。當前經(jīng)濟下行壓力不斷增大，今后年度財力增長能否滿足置換債券到期還款要求仍是未知，因為缺乏對未來年度償債結(jié)構(gòu)、期限和規(guī)模情況的有效評估和預(yù)警。

　　建議

　　盡管置換債券政策在實施過程中存在一些操作層面的問題，但工作成效十分明顯。各省在分配額度范圍內(nèi)，自主發(fā)行地方政府置換債券，將高息債務(wù)置換成為低息債務(wù)，將到期債務(wù)展期為未來債務(wù)，將以地方各級政府信用為擔保上收為以省級政府信用為背書。截至2015年12月11日，全國已發(fā)行置換債券3.18萬億元，完成下達額度的99%;置換債券額度實現(xiàn)了對2015年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計為地方每年節(jié)省利息2000億元。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在實施地方政府置換債券政策時，必須注重頂層設(shè)計與基層實踐相結(jié)合、靜態(tài)存量與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合、短線延展與長效機制相結(jié)合，發(fā)揮置換債券政策的最大效用。

　　1、完善制度和辦法。自2015年置換債券政策實施以來，國務(wù)院及相關(guān)部委僅在下達地方政府債券額度時提出具體要求，沒有對置換債券的政策范圍、資金管理、組織保障、監(jiān)督追責(zé)機制、實施期限等進行系統(tǒng)梳理、規(guī)范布置。目前，財政部已下達2016年置換債券額度上限規(guī)模，置換債券政策還將繼續(xù)實施，完善置換債券相關(guān)制度和辦法是當務(wù)之急，必須明確要求、規(guī)范管理、壓實責(zé)任，確保置換順利開展。

　　2、注重協(xié)調(diào)推進。置換債券政策實施推進涉及多個部門，不能單打獨斗，必須形成合力，特別是牽頭的財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門，要同頻共振、協(xié)調(diào)推進、及時通氣，指導(dǎo)幫助地方財政部門、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人、有關(guān)主管部門等各方共同參與置換工作，打通政策落地的“最后一公里”。

　　3、科學(xué)動態(tài)調(diào)整。一方面，財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等相關(guān)部門要以2014年末清理甄別地方政府存量債務(wù)為底數(shù)，拿出具體可行的債務(wù)核銷、轉(zhuǎn)化等操作細則，及時消化無法置換的存量債務(wù);另一方面，在開展債務(wù)審計時，相關(guān)部門要與審計部門加強溝通，深入分析研究置換債券混用問題的原因，統(tǒng)一標準，對癥下藥，區(qū)別對待。

　　4、夯實管理基礎(chǔ)。進一步改進地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，增強債務(wù)統(tǒng)計的靈活性和可操作性。省級政府要合理安排債券發(fā)行時間，及時撥付債券資金，防止在國庫長期沉淀。要高度重視置換債券后所形成債務(wù)的未來年度償還情況，加強對償債期限和償債規(guī)模的研判，合理選擇債券期限，注重做大財力，不讓債務(wù)風(fēng)險“滾雪球”。

　　5、加強考核問責(zé)。加強對地方政府置換債券資金使用情況的監(jiān)督檢查，依法依規(guī)嚴肅處理違規(guī)改變債券資金用途等行為，建立置換債券資金使用情況與新增債券分配額度掛鉤機制。加強對置換債券資金使用、存量債務(wù)化解、債務(wù)限額控制情況的考核，作為對地方政府債務(wù)管理考核指標之一，納入政績考核和對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政府債務(wù)管理責(zé)任的考核，確保債券資金使用安全有效、債務(wù)風(fēng)險可防可控。

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